Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article vise à adapter les ressources de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) à la mise en place des titres de séjour biométriques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF ACTUEL DE TAXATION DES TITRES DE SÉJOUR

Les titres de séjour délivrés en France font l'objet d'une taxation, dont le régime a été simplifié par l'article 155 de la loi de finances pour 2009 ^{1 ( * )} .

Les différentes taxes, perçues par droit de timbre, financent l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii). Cet opérateur, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », est chargé de la mise en oeuvre de la politique d'accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d'un titre les autorisant à séjourner en France, et, lorsqu'ils se destinent à y séjourner durablement, de leur parcours d'intégration dans la société française pendant les cinq premières années de leur résidence en France. Il a été créé par l'article 67 de la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 ^{2 ( * )} , pour se substituer à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem).

En 2009, d'après les informations disponibles dans l'annexe « Voies et moyens » au présent projet de loi de finances, les taxes affectées à l'Ofii se sont ainsi élevées à 97 millions d'euros, soit plus de 71 % des recettes de l'opérateur, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Produit des taxes affectées à l'Ofii

(en millions d'euros)

Source : annexe « Evaluation des voies et moyens » au présent projet de loi de finances

Le produit de ces taxes résulte donc majoritairement de la fiscalité portant sur la délivrance des titres de séjour, puisqu'il représente, en 2009, 72 millions d'euros, le reste résultant de la taxation des employeurs de salariés étrangers.

Les tarifs des taxes dont bénéficie l'Ofii sont soit fixés par la loi, soit déterminés par décret dans des limites fixées par le législateur. L'article 74 du présent projet de loi, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », prévoit par ailleurs une modification des tarifs de certaines de ces taxes, afin de financer les nouvelles missions de l'Ofii. Il est renvoyé sur ce point au tome III du présent rapport.

B. LA MISE EN PLACE DES TITRES BIOMÉTRIQUES EST CONFIÉE À L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)

La réglementation européenne ^{3 ( * )} impose que les titres de séjour délivrés aux étrangers comportent, à compter de l'année 2011, des données biométriques. Le calendrier prévoit que les titres de séjour intégreront des données photographiques, à compter de mai 2011, et les empreintes digitales, à compter de mai 2012.

C'est à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) qu'incombe la mission de procéder aux développements nécessaires à la conception et à la mise en production de ces titres. L'agence dispose en effet déjà d'un savoir-faire éprouvé en matière de titres biométriques. En particulier, elle a conduit le passage de la France au passeport biométrique en 2009.

Etablissement public à caractère administratif, l'ANTS a la qualité d'opérateur du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Sa mission vise à répondre aux besoins des administrations de l'Etat en matière de titres sécurisés. Elle recouvre le passeport électronique (depuis le 1 ^er mars 2007), le passeport biométrique (depuis le 1 ^er juin 2007), la carte nationale d'identité (depuis le 1 ^er juin 2007) ^{4 ( * )} , le système d'immatriculation des véhicules - le SIV - (depuis le 1 ^er septembre 2008) et les vignettes visa (depuis le 1 ^er janvier 2009).

L'objectif poursuivi par la création de cette agence est de donner à la France les moyens d'être au meilleur niveau mondial dans l'emploi des nouvelles technologies pour la production de titres sécurisés, de développer les synergies entre les administrations pour une meilleure maîtrise des coûts et de mutualiser les achats d'équipements nécessaires à l'exploitation des titres.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UNE TAXATION POUR LES CARTES DE SÉJOUR

Le I du présent article prévoit l'insertion, au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), d'un nouvel article L. 311-16.

Cet article L. 311-16 soumet à un droit de timbre de 19 euros « la délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d'une carte de séjour ou d'un titre équivalent ». Il précise que ce droit de timbre de 19 euros vient s'ajouter aux taxes portant déjà sur les différentes catégories de titres de séjour au bénéfice de l'Ofii.

B. L'AUGMENTATION DE LA TAXATION DES TITRES DE VOYAGE DES RÉFUGIÉS ET APATRIDES

Le II du présent article modifie l'article 953 du code général des impôts (CGI) qui prévoit le régime des sauf-conduits de plus de trois mois et des titres de voyage délivrés aux apatrides et aux réfugiés. L'ensemble de ces titres est aujourd'hui assujetti à une taxe de 8 euros, perçue par l'Etat.

Le II prévoit :

- pour les titres de voyage biométriques délivrés aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident de porter le montant de la taxe à 45 euros et d'augmenter de deux à cinq ans la durée de validité du titre ;

- pour les titres délivrés aux apatrides titulaires d'une carte de séjour temporaire , de porter le tarif à 15 euros et de réduire la durée de validité de deux à un an ;

- enfin, pour les sauf-conduits , de porter le tarif de la taxe à 15 euros.

C. L'AFFECTATION DE CES TAXES À L'ANTS

Le III intègre dans les sources de financement de l'ANTS le produit du droit de timbre pour la carte de séjour créé par le nouvel article L. 311-16 du CESEDA ( cf. II-A) ainsi que le produit des taxes prévues dans le cadre de la délivrance des titres de voyage des réfugiés et apatrides ( cf. II-B).

En outre, il maintient la limite d'affectation du montant du droit de timbre pour le passeport biométrique à 107,5 millions d'euros.

D. L'APPLICATION DU DISPOSITIF À L'OUTRE-MER

Le IV prévoit que le dispositif instauré par le présent article s'applique à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le V adapte l'entrée en vigueur du dispositif à Mayotte, en insérant un article 6-8 dans l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte. Cette insertion permet la création d'un droit de timbre pour les cartes de séjour identique à celui s'appliquant en métropole.

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Le VI prévoit enfin que les dispositions du présent article « entrent en vigueur à compter d'une date fixée par décret et au plus tard le 1 ^er janvier 2012 ».

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* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN NIVEAU DE TAXATION RAISONNABLE ET COHÉRENT

Afin d'analyser le niveau de la taxation proposée et sa justification, il convient tout d'abord de relever que le montant de la taxe sur les cartes de séjour pour les réfugiés (8 euros) n'a pas augmenté depuis 1987.

Certes, les modifications proposées par le présent article viendront accroître le coût des cartes de séjour et des titres de voyage délivrés aux réfugiés et aux apatrides. Toutefois, ces hausses sont limitées au regard des taxes qui pèsent déjà sur la délivrance des titres de séjour et qui financent les actions d'intégration menées par l'Ofii.

Ainsi, par exemple, la délivrance d'un titre de séjour de droit commun fait aujourd'hui l'objet d'une taxation à un tarif de 340 euros. Le renouvellement de ces cartes ainsi que les duplicatas font pour leur part l'objet d'une taxe de 110 euros ^{5 ( * )} .

Ces hausses apparaissent d'autant plus limitées au regard des avantages qui résulteront de la généralisation des titres biométriques. Délivrés après recueil préalable des empreintes digitales, ces titres permettront de mieux contrôler la circulation des migrants en France et au sein des frontières de l'Union européenne (UE). Ils faciliteront également l'identification des titulaires et les prémuniront contre toute usurpation d'identité ou utilisation frauduleuse de leurs documents de voyage.

Par ailleurs, le montant de la taxation proposée par le présent article est cohérent avec celle pesant sur les demandeurs français de titre d'identité. Ainsi, il convient de rappeler que, pour un adulte par exemple, le droit de timbre pour un passeport biométrique s'élève à 89 euros (86 euros s'il fournit ses deux photos d'identité) en application de l'article 953 du CGI. Ce montant peut utilement être rapproché de celui prévu pour les titres de voyage biométriques délivrés aux réfugiés et aux apatrides titulaires d'une carte de résident : 45 euros. Encore faut-il souligner que ces derniers titres sont valables cinq ans, tandis que le passeport biométrique est valable 10 ans.

B. LE FINANCEMENT DES COÛTS SPÉCIFIQUES À LA CHARGE DE L'ANTS

1. Le budget de l'ANTS

Jusqu'en 2009, le financement de l'ANTS s'opérait via deux sources : une subvention pour charges de service public (52,2 millions d'euros en 2009) et une affectation de recettes fiscales ^{6 ( * )} (212,5 millions d'euros en 2009). Ce mode de financement a permis d'accompagner la montée en charge de l'agence et, depuis 2010, celle-ci ne bénéficie plus d'aucune subvention. Son budget est désormais uniquement abondé par des ressources propres, liées aux taxes et aux redevances sur les titres d'identité ainsi qu'au SIV.

Le budget de l'ANTS pour 2010 s'appuyait sur une enveloppe de 189 millions d'euros correspondant aux recettes suivantes :

- 12,5 millions d'euros au titre du droit de timbre sur les cartes nationales d'identité ;

- 107,5 millions d'euros au titre du droit de timbre sur le passeport biométrique ;

- 43 millions d'euros  au titre de la taxe acquittée lors de la délivrance du certificat d'immatriculation ;

- 26 millions d'euros versés par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et correspondant à la prise en charge des frais d'acheminement à domicile des certificats d'immatriculation (pour laquelle le ministère encaisse une redevance).

Or, à partir de 2011, la délivrance de titres biométriques aux étrangers entraînera inévitablement des coûts spécifiques à la charge de l'ANTS.

Les coûts directs de fabrication des titres de séjour et de voyage biométriques à la charge de l'agence sont ainsi estimés à 16,1 millions d'euros par an.

2. La nécessité de trouver des ressources supplémentaires pour l'agence

Afin de couvrir ces charges nouvelles qui vont peser sur l'ANTS, il est nécessaire de lui affecter une ressource supplémentaire leur correspondant.

L'estimation du produit des taxes telles que proposées par le présent article est fondée sur une hypothèse de délivrance annuelle de 800 000 titres de séjour et de 20 000 titres de voyages sur la période 2011-2013. Cette hypothèse paraît fondée, dès lors qu'elle renvoie à une moyenne observée au cours des dernières années.

Pour 2011, l'estimation est construite sur la base de l'application du nouveau régime de taxe sur six mois pour les titres de voyage et sur les trois quarts de l'année pour les titres de séjour.

Pour l'ANTS, l'ajustement et l'affectation des taxes sur les titres de séjour et les titres de voyage représente un supplément de recettes de 11,85 millions d'euros en 2011 et de 16,1 millions d'euros les années suivantes. Il y a donc concordance entre le niveau de la charge anticipée et celui de la ressource envisagée.

Pour l'Etat, cette affectation de taxes à l'ANTS engendre, aux tarifs actuels, une perte de recettes de 0,08 million d'euros en 2011 et de 0,16 million d'euros les années suivantes.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ² Loi n° 2009-323.

* ³ Règlement CE n° 380/2008 du Conseil du 18 avril 2008 modifiant le règlement CE n° 1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers et règlement CE n° 444/2009 du Parlement européen et du Conseil du 28 mai 2009 modifiant le règlement CE n° 2252/2004 du Conseil établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les Etats membres.

* ⁴ Concernant la carte nationale d'identité électronique (CNIe), les travaux menés depuis 2008 ont porté sur le support du titre, l'application de gestion de ce titre ainsi que sur les outils d'authentification et de signature électroniques. Le déploiement du programme CNIe reste toutefois conditionné par l'adoption préalable d'une mesure législative.

* ⁵ Ces tarifs pourront être portés à respectivement 385 euros et 220 euros si les hausses proposées par l'article 74 du présent projet de loi, rattaché à la mission « Immigration, asile et intégration », sont adoptées.

* ⁶ Les recettes fiscales concernées correspondaient au droit de timbre acquitté à l'occasion de la délivrance d'un passeport, au droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d'identité (CNI) et au droit de timbre perçu lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule.