Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la première partie

V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)

Commentaire : le présent article met en oeuvre la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre les années 2010 et 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA LOI DE PROGRAMMATION POUR LES ANNÉES 2009 À 2012

L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ^{2 ( * )} a actuellement pour objectif de limiter le rythme d'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Il prévoit un dispositif global de limitation qui concerne à la fois l'ensemble des prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales et les dotations budgétaires qu'il leur verse.

En vertu de ce dispositif, l'ensemble des concours financiers de l'Etat ne pouvait, en 2009 et en 2010, évoluer plus rapidement que l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation , qui constituait la norme fixée pour l'évolution des dépenses de l'Etat. A titre exceptionnel, l'article 7 précité avait prévu que les concours financiers de l'Etat aux collectivités évolueraient de 0,5 % de plus que l'inflation prévisionnelle en 2009, soit une hausse pour 2009 de 2 % par rapport à 2008.

Or, au sein de l'enveloppe, certains concours évoluaient à des rythmes largement supérieurs à celui de l'inflation prévisionnelle. C'était notamment le cas du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui évolue au gré des décisions d'investissement prises par les collectivités territoriales.

Il en est résulté la nécessite de prévoir la diminution de certains concours faisant partie de l'enveloppe normée, afin de permettre aux concours les plus dynamiques de conserver leur progression.

L'article 48 de la loi de finances pour 2009 ^{3 ( * )} puis l'article 47 de la loi de finances pour 2010 ^{4 ( * )} ont donc prévu un mécanisme de réduction de certains concours faisant office de variables d'ajustement de l'enveloppe normée, afin de garantir que la croissance du montant global des concours ne dépasserait pas la limite prévue par la loi de programmation. Les variables d'ajustement sont des compensations d'exonérations de fiscalité locale, dont le montant a donc dû être réduit de 17,1 % entre 2008 et 2009 et de 5,85 % entre 2009 et 2010.

B. LA STABILISATION EN VALEUR DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT

L'article 7 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ^{5 ( * )} modifie la règle prévue par la loi de programmation précédente. Elle fixe désormais pour objectif de stabiliser en valeur le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales .

L'article 7 précité dispose ainsi qu'est « stabilisé en valeur, à périmètre constant, l'ensemble constitué par :

1° Les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

3° Les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». ».

L'objectif recherché est que la norme d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales soit identique à la norme globale d'évolution des dépenses de l'Etat, hors charge de la dette et contributions au financement des retraites. Dans le cas contraire, cela nécessiterait en effet de « comprimer », chaque année, les autres dépenses de l'Etat pour compenser l'augmentation trop rapide des concours aux collectivités territoriales.

Il en résulte la nécessite de prévoir, pour l'année 2011, l'ajustement à la baisse de certains concours faisant partie de l'enveloppe normée , afin de permettre aux concours qui augmentent de conserver leur progression.

En 2009 comme en 2010, ce sont certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale qui ont servi de variables d'ajustement. Or, le mécanisme de ces compensations sera profondément transformé, au 1 ^er janvier 2011, par les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle.

C. L'ADAPTATION, PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2010, DES VERSEMENTS DE COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS

1. Le transfert des compensations d'exonération parallèlement à la fiscalité à laquelle elles se rapportent

La réforme de la taxe professionnelle, en prévoyant des transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités territoriales, a logiquement prévu parallèlement le transfert des compensations d'exonérations liées à chacun des impôts . Le principe même des compensations d'exonérations est en effet qu'elles doivent avoir le même bénéficiaire que la ressource fiscale à laquelle elles se rattachent, puisqu'elles en compensent une partie qui a été exonérée.

Or, au 1 ^er janvier 2011, le secteur communal reprend l'ensemble du produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et l'ensemble du produit de la taxe d'habitation. Les départements récupèrent quant à eux la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le dispositif proposé s'insère donc dans un contexte fiscal modifié par rapport à l'année 2010, puisque les compensations d'exonérations concernées par le dispositif de minoration ne sont plus attribuées aux mêmes collectivités bénéficiaires .

2. La création de nouvelles dotations de compensation pour les départements et les régions

Le point 8. de l'article 77 de la loi précitée de finances pour 2010, mettant en oeuvre la réforme de la taxe professionnelle, a prévu un dispositif spécifique pour compenser aux régions et aux départements les pertes des compensations d'exonérations résultant des transferts de fiscalité locale prévus par la réforme de la taxe professionnelle .

Ainsi, par exemple, les compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficiaient les régions seront transférées aux départements. Sans dispositif de compensation, il en résulterait, pour les régions, une perte nette .

En outre, s'agissant de la partie des exonérations de taxe professionnelle qui n'ont été transposées qu'à la cotisation foncière des entreprises (CFE), qui ne bénéficie qu'au bloc communal, les départements et les régions devraient perdre les compensations d'exonérations dont ils bénéficiaient au titre de certaines exonérations portant sur la taxe professionnelle .

C'est pour remédier à ces effets pervers que les XVIII et XIX du point 8. de l'article 77 précité ont prévu la création, à compter de 2011, respectivement pour les départements et pour les régions, de « dotations se substituant aux compensations de fiscalité directe locale supprimées à l'occasion de la réforme de la fiscalité directe locale », dans le cadre de la loi de finances pour 2010. Le montant de ces dotations, en 2011, est égal à la somme des allocations compensatrices versées au titre de l'année 2010. Au total, ces deux dotations pour pertes de compensation d'exonérations de fiscalité locale s'élèveront en 2011 à 984 millions d'euros .

3. La compensation par la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP)

Il convient enfin de rappeler que le dispositif des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), puis des Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR), couvre les mouvements de compensations d'exonérations de la même manière qu'ils couvrent les transferts de fiscalité locale.

Il en résulte qu'en 2011, malgré ces transferts, les collectivités territoriales seront compensées à l'euro près pour leurs pertes de recettes.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE DU DISPOSITIF

Le dispositif proposé par le présent article est complexe. Son économie générale vise à prolonger l'application, en 2011, de la minoration des compensations d'exonération servant de variables d'ajustement à l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Toutefois, la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle et des transferts de fiscalité locale qui lui sont liés rend une reconduction « à droit constant » du dispositif prévu en 2010 difficile.

En effet, d'une part, le montant des variables d'ajustement , à périmètre constant, est réduit par le fait que les compensations d'exonérations de taxe professionnelle, outre leur transfert au bloc communal, s'appliquent désormais à une assiette exonérée plus limitée : celle de la cotisation économique territoriale ^{6 ( * )} . Le montant global des compensations d'exonérations de taxe professionnelle servant de variables d'ajustement est donc réduit, d'après les informations fournies par le Gouvernement, de 931,1 millions d'euros, en loi de finances pour 2010, à seulement 590,2 millions d'euros, en 2011, en prenant en compte les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle .

Par ailleurs, les transferts de fiscalité locale mis en oeuvre par la réforme de la fiscalité locale en loi de finances pour 2010 ont essentiellement bénéficié au bloc communal. Il en résulte que les compensations d'exonérations correspondantes seront en 2011 très majoritairement versées aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Reconduire en l'état le dispositif de l'enveloppe normée conduirait donc à faire subir essentiellement au bloc communal le coût de l'ajustement de l'enveloppe normée qui concerne, elle, l'ensemble des catégories de collectivités territoriales.

Pour remédier à ces inconvénients, le présent article propose donc de faire entrer dans le champ des variables d'ajustement de l'enveloppe normée une partie des dotations de compensations créées par l'article 77 de la loi de finances pour 2010 pour compenser aux départements et aux régions la perte de certaines compensations d'exonérations. Le montant de ces dotations résulte de la somme des montants des compensations d'exonérations qui ne seront plus perçues par les départements et les régions. Le présent article propose, au sein de ces dotations, de minorer la fraction du montant des dotations représentatives de compensations d'exonérations qui faisaient partie, en 2010, des variables d'ajustement de l'enveloppe normée.

Ainsi, par exemple, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), perçue par les départements en 2010, ne leur sera plus versée en tant que telle en 2011. Elle constituera une des composantes de la nouvelle dotation pour pertes de compensations versée aux départements en 2011 en application de l'article 77 de la loi de finances pour 2011. Le présent article propose toutefois de ne pas figer son montant et de continuer à lui appliquer, au sein de la nouvelle dotation qui l'englobe, le coefficient de minoration prévu pour les variables d'ajustement. En revanche, les composantes de la dotation pour pertes de compensations qui ne faisaient pas partie, en 2010, des variables d'ajustement de l'enveloppe normée, ne sont pas affectées par le dispositif.

Par ce biais, le présent article permet :

- d'une part, d'augmenter le montant global des variables d'ajustement, qui ne sera pas de 910,2 millions d'euros mais de 1 410,7 millions d'euros avant minoration ;

- d'autre part, de rééquilibrer la charge de la minoration entre les collectivités territoriales. Les départements et les régions subiront, au même titre que le bloc communal, l'effort que nécessite la stabilisation en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

B. LA MINORATION DE CERTAINES COMPOSANTES DES DOTATIONS POUR PERTES DE COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS

1. Les dotations départementale et régionale

Le J du III du présent article met en oeuvre la minoration de certaines composantes des deux dotations pour pertes de compensations d'exonérations créées, l'une pour les départements, l'autre pour les régions par l'article 77 de la loi de finances pour 2010 (respectivement le XVIII et le XIX du point 8.). Au sein de ces dotations, il cible les composantes qui seront soumises à minoration et ne vise pas celles qui ne font pas partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée.

Seules sont concernées par la minoration, au sein de chacune des dotations, les composantes correspondant à des compensations d'exonérations qui, en 2010, étaient des variables d'ajustement . Par conséquent, le périmètre des variables d'ajustement n'est pas modifié par rapport à l'année 2010.

2. La dotation communale et intercommunale

Par ailleurs, les C du II et le I du III du présent article proposent, à l'image de la dotation pour pertes de compensations d'exonérations pour les départements et les régions, de créer une dotation au profit des communes ou groupements pour se substituer aux seules compensations d'exonérations de taxe professionnelles non transposables sur les nouveaux impôts économiques instaurés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle. Cette dotation vise à regrouper les compensations d'exonérations qui sont forfaitaires, c'est-à-dire déconnectées de l'assiette fiscale de la taxe professionnelle et donc de celle de la CET .

Les compensations qui sont intégrées à cette dotation sont donc la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) ^{7 ( * )} et la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de taxe professionnelle pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC).

Comme pour les dotations créées pour les départements et les régions, les deux composantes de cette dotation au profit des communes et de leurs groupements seront affectés par la minoration mise en oeuvre par le présent article. Cela correspond à une application à droit constant du dispositif d'ajustement des variables à l'enveloppe normée par rapport à 2010.

C. LES TRANSFERTS DE COMPENSATIONS D'EXONÉRATIONS, PARALLÈLEMENT AUX TRANSFERTS FISCAUX

La loi de finances pour 2010 a déjà prévu le transfert des compensations d'exonérations de fiscalité locale parallèlement aux transferts fiscaux, ainsi que la suppression du versement des compensations aux collectivités qui ne perçoivent plus l'impôt correspondant ^{8 ( * )} .

Le présent article répare toutefois certaines lacunes de la loi de finances précitée.

Le I du présent article prévoit le transfert des compensations d'exonérations entre catégories de collectivités territoriales, parallèlement aux transferts fiscaux qui ont été mis en oeuvre par la réforme de la taxe professionnelle.

Ainsi, le A du I prévoit que les compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) versées aux départements prendront en compte les taux ayant servi à calculer, en 2010, les compensations d'exonérations auxquelles avaient droit les régions. Ce transfert résulte de celui de la part régionale de TFPB aux départements.

Le B du I vise les compensations d'exonérations de TFPB et de taxe d'habitation (TH) pour les personnes de condition modeste. Il prévoit de supprimer le versement de la compensation liée à la TFPB aux régions ainsi que le versement des compensations liées à la TH aux départements et aux régions.

Les C et D du I prévoient que les compensations d'exonérations de taxe professionnelle dans les ZRU et les ZFU versées aux communes et à leurs groupements prendront en compte les taux ayant servi à calculer, en 2010, les compensations d'exonérations auxquelles avaient droit les départements et les régions. Ce transfert résulte de la concentration sur le seul bloc communal de la perception de la cotisation foncière des entreprises (CFE), en lieu et place de la taxe professionnelle.

Le A du II supprime le versement aux régions de la subvention versée par l'Etat pour compenser les pertes de recettes subies du fait de l'allongement de la durée des exonérations de TFPB liées aux constructions de logements sociaux. Il se justifie par le transfert des régions aux départements de la TFPB.

Enfin, le B du II réserve la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) applicables en Corse au seul niveau communal et intercommunal.

D. DES VARIABLES D'AJUSTEMENT IDENTIQUES À CELLES DE 2010

Le III liste l'ensemble des compensations qui serviront de variable d'ajustement à l'enveloppe normée. Une partie de ces dotations sont directement visées par l'article, une autre partie est visée au travers des dotations pour pertes de compensations dont le mécanisme, prévu par les I et J du III, est détaillé ci-dessus.

1. Les quatre principales variables d'ajustement

Les quatre principales variables d'ajustement, en montant, sont les suivantes :

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) , variable d'ajustement historique ^{9 ( * )} (minorées par les I et J du III du présent article). Son montant en 2010 est de 586 millions d'euros ;

- la compensation de la réduction pour création d'établissement (RCE) ^{10 ( * )} de la taxe professionnelle (G et J du III du présent article), dont le montant est de 40 millions d'euros en 2010 ;

- la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les titulaires des bénéfices non commerciaux (BNC) ^{11 ( * )} (I et J du III du présent article), dont le montant en 2010 était de 282 millions d'euros ;

- les dotations de compensation des suppressions des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) afférentes aux terrains agricoles ^{12 ( * )} (I et J du III), pour un montant de 203 millions d'euros en 2010.

2. Les autres variables d'ajustement

Les autres variables d'ajustement correspondent à diverses compensations d'exonérations de fiscalité locale.

Les exonérations de taxe professionnelle (TP) concernées sont les suivantes :

- établissements situés en zone de revitalisation rurale (ZRR) ^{13 ( * )} , visés au H et J du III ;

- établissements situés en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et en zones franches urbaines (ZFU) ^{14 ( * )} , visées aux H et J du III.

Les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) sont les suivantes :

- allongement des exonérations de TFPB pour les constructions neuves de logements sociaux et pour l'acquisition de logements sociaux ^{15 ( * )} (A du III) ;

- logements pris à bail à compter du 1 ^er janvier 2005 en ce qui concerne les baux à réhabilitation ^{16 ( * )} (B du III) ;

- titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionnée à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité mentionnée à l'article L. 815-24 du même code, ainsi qu'au profit des redevables âgés de plus de 75 ans au 1 ^er janvier de l'année de l'imposition ^{17 ( * )} (D du III) ;

- immeubles situés en zones franches urbaines (ZFU) ou en zones urbaines sensibles (ZUS) ^{18 ( * )} (C et E du III).

Enfin, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) , visées au F du III, sont les suivantes :

- certains terrains boisés ^{19 ( * )} ;

- certaines propriétés classées dans des zones humides ou figurant sur une liste arrêtée à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site « Natura 2000 » ^{20 ( * )} .

Enfin, le K du III du présent article prévoit la minoration des compensations versées aux EPCI lorsqu'ils les perçoivent à la place des communes, c'est-à-dire lorsqu'ils se sont substitués à elles pour la perception des impôts locaux correspondants.

Le montant total des variables d'ajustement en 2010 était donc de 1 410,7 millions d'euros. Ce sont ces variables qui vont devoir s'adapter pour permettre de respecter la norme d'augmentation de l'enveloppe fermée.

3. Les compensations qui ne sont pas concernées par la minoration

Comme en 2010, certaines compensations d'exonérations sont préservées et ne font pas partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Les compensations concernées sont les suivantes :

- pour la taxe professionnelle ou la CFE : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, de la suppression de la part salaire au profit du fonds départemental de péréquation, des exonérations dans les zones franches d'activité (ZFA) des départements d'outre-mer (DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse ;

- pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l'objet de travaux antisismiques dans les DOM et des exonérations dans les ZFA des DOM ;

- pour la TFPNB : les compensations des exonérations des parts communales et intercommunale des terres agricoles et des exonérations dans les ZFA des DOM ;

- pour la taxe d'habitation : la compensation de l'exonération des personnes de condition modeste.

Ces exclusions se justifient :

- soit par la vocation sociale des exonérations , notamment en matière de taxe d'habitation, qui produit une importante concentration du versement des compensations afférentes sur les collectivités où résident les populations les plus fragiles. Par conséquent, minorer ces compensations pénaliserait des collectivités déjà en difficulté ;

- soit par l'importance et la concentration des exonérations sur des territoires spécifiques - la Corse ou les DOM. De la même manière, minorer ces compensations aurait pour effet d'affecter de manière disproportionnée ces territoires ;

- soit, enfin, par la nécessité de préserver les petites communes rurales qui perçoivent un montant important de compensation d'exonérations de TFPNB des terres agricoles.

E. LE CALCUL DU TAUX DE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

S'il est nécessaire de prévoir la minoration de certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale, c'est pour permettre à certaines variables d'augmenter, au sein d'une enveloppe dont le montant est stabilisé en valeur.

1. Une enveloppe qui ne contient plus le FCTVA

Montant de l'enveloppe fermée en 2010

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales

Comme l'indique le tableau ci-dessus, le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inclus dans l'enveloppe normée était égal, en 2010, à 50 426 millions d'euros .

A la différence des lois de finances pour les années 2009 et 2010, et en application du nouveau projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), bien que constituant un prélèvement sur les recettes de l'Etat, est ainsi exclu de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales .

Comme l'a rappelé votre rapporteur général dans son rapport précité sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, « sur les dix dernières années, la hausse moyenne du prélèvement sur recettes au titre du FCTVA s'est donc élevée à 6,7 % par an. Sortir le FCTVA de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales est donc, en principe, favorable à ces collectivités puisque cela permet d'éviter que son évolution ne pèse sur les autres composantes de l'enveloppe ».

Toutefois, en 2011, le FCTVA devrait diminuer par rapport à 2010 pour s'élever à 6 038 millions d'euros contre 6 228 millions d'euros en 2010, soit une diminution de 3,1 %. Par conséquent, « en 2011, l'exclusion du FCTVA de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales est une « aubaine » pour l'Etat. Son inclusion aurait en effet permis de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires pour l'augmentation des autres composantes de l'enveloppe à destination des collectivités territoriales ».

Le produit des amendes de police redistribué en faveur des collectivités territoriales est également sorti de l'enveloppe normée . Cette exclusion résulte directement de la suppression du prélèvement sur recettes correspondant, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2011 créant un nouveau compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » qui regroupera l'ensemble des recettes des amendes ^{21 ( * )} .

2. L'exclusion injustifiée, en 2011, de la compensation pour pertes de bases de taxe professionnelle

De manière injustifiée, le Gouvernement a fait le choix d'exclure, en 2011, la compensation pour pertes de bases de taxe professionnelle versée par l'Etat aux collectivités territoriales qui font face à la fermeture d'établissements dont les bases sont importantes. Cette compensation faisait partie du périmètre de l'enveloppe normée en 2010. Pourtant, pour calculer l'évolution de cette enveloppe entre 2010 et 2011, le Gouvernement a fait le choix de la sortir du périmètre.

Or, du fait de la réforme de la taxe professionnelle, la compensation pour pertes de bases diminuera fortement entre 2010 et 2011. En effet, d'une part, le nouveau dispositif pour pertes de bases qui s'appliquera à la CET ne produira ses effets qu'en 2012, pour compenser les pertes de bases subies entre 2011 et 2012. D'autre part, l'ancien dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle ne trouvera pas à s'appliquer à de nouvelles fermetures d'établissements en 2011, puisque la compensation-relais a compensé à l'euro près la disparition de la taxe professionnelle. Il en résulte que les seuls versements opérés en 2011 correspondront aux dernières années de versement d'une application antérieure de cette mesure.

Ainsi, le coût du dispositif devrait passer de 184 millions d'euros en 2010 à seulement 35 millions d'euros en 2011. En ne prenant pas en compte, dans l'enveloppe normée, cette diminution, le Gouvernement a privé les collectivités territoriales d'une marge de manoeuvre supplémentaire, sur les autres composantes de l'enveloppe normée, de 149 millions d'euros . Comme il sera détaillé ci-dessous, l'Assemblée nationale a remédié à cette erreur.

3. La contraction des variables d'ajustement

Plusieurs dotations comprises dans l'enveloppe ont leur propre rythme d'évolution entre 2010 et 2012, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Au total, on relève que les concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement augmentent, entre 2010 et 2011, de 158 millions d'euros pour s'élever à 49 173 millions d'euros , au sein de l'enveloppe globale de 50 426 millions d'euros.

Le caractère limité de cette hausse - à comparer à une hausse supérieur à 700 millions d'euros entre 2009 et 2010 - résulte directement du gel de l'ensemble des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Ainsi, la hausse globale résulte presque exclusivement de deux mouvements :

- une augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 0,2 %, soit un montant supplémentaire de 86 millions d'euros ;

- la hausse de 70 millions d'euros des compensations d'exonérations qui ne font pas office de variables d'ajustement (+ 4,8 %).

Evolution des concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales

Votre rapporteur général constate donc qu'en l'état actuel, le mécanisme de l'enveloppe normée stabilisée en valeur, conduit à effectuer un arbitrage entre, d'un côté, la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, d'un autre côté, les compensations d'exonérations, dont certaines augmentent du fait de leur rythme propre d'évolution, alors que d'autres diminuent afin de garantir la stabilisation en valeur de l'enveloppe globale.

Il en résulte, comme l'indique le B du IV du présent article, que « le montant total à retenir au titre de 2011 pour déterminer le taux d'évolution des compensations régies par les dispositions modifiées par le III du présent article est fixé à 1 252 494 802 euros ».

Chacune des variables d'ajustement devra donc diminuer de 11,22 % entre 2010 et 2011 pour permettre le respect de la règle d'évolution de l'enveloppe fermée.

Evolution du montant des variables d'ajustement de l'enveloppe

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de sa commission des finances, sous-amendé par le Gouvernement .

A. UNE RÉDUCTION DU TAUX DE DIMINUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT...

D'une part, l'amendement de la commission des finances tirait les conséquences d'un autre amendement, adopté à son initiative à l'article 20 du présent projet de loi, et visant à ne pas abonder, en 2011, le fonds de soutien aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles à hauteur de 20 millions d'euros. Cette modification permettait de dégager 20 millions d'euros en plus pour les variables d'ajustement de l'enveloppe normée .

D'autre part, l'amendement proposé par la commission des finances visait à réintégrer la compensation pour pertes de bases de taxe professionnelle (puis de CET) dans le périmètre de l'enveloppe normée , en 2010 comme en 2011. Cette réintégration était en réalité opérée par une majoration de 149 millions d'euros du montant de l'enveloppe , correspondant à la marge de manoeuvre dégagée par la diminution de la compensation pour pertes de bases.

Selon le dispositif adopté, sur ces 149 millions d'euros, 115 millions d'euros seraient affectés à la dotation globale de fonctionnement (DGF) . Ce montant ne serait donc pas utilisé pour permettre une moindre diminution des variables d'ajustement de l'enveloppe normée.

Seuls les 34 millions d'euros restant seraient utilisés pour minorer la baisse des variables d'ajustement , soit, au total, 54 millions d'euros, en y ajoutant les 20 millions d'euros dégagés par la coordination avec l'article 20.

Au total, le montant total des variables d'ajustement en 2011 ne serait donc plus de 1 252 millions d'euros mais de 1 306 millions d'euros, correspondant à un taux de diminution passant de - 11,22 % à - 7,43 % .

B. ...GAGÉE PAR LA HAUSSE DES AMENDES FORFAITAIRES DE LA CIRCULATION

L'amendement proposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale avait donc un coût net pour l'Etat de 149 millions d'euros. Ce coût correspondait à une majoration d'un prélèvement pour recettes et pouvait donc être gagé par une autre recette pour assurer sa recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution.

Le gage proposé par l'amendement était une majoration, de 11 euros à 20 euros, du montant des amendes forfaitaires de la circulation de première classe . Ce gage correspondait à un voeu exprimé à l'unanimité par le Comité des finances locales. Compte tenu du nouveau circuit budgétaire des amendes proposé à l'article 31 du présent projet de loi, il devait se traduire, d'après Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, par un surcroît de recettes de 382 millions d'euros pour l'Etat, si le nombre d'amendes reste constant. Le coût du dispositif proposé était donc neutralisé.

Le sous-amendement présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances constituait à lever le gage de l'amendement de la commission des finances. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat s'est en effet engagé à effectuer cette augmentation du montant des amendes, qui relève du pouvoir réglementaire, par décret : « la question qui se pose est la suivante : à quel niveau arriverons-nous ? Est-ce que ce sera vingt euros ou un peu moins ? Sur ce point, je vous demande de faire confiance au Gouvernement. Le fait que les amendes augmenteront est acté ; cela se fera par décret. De même, il est acté que nous reparlerons du chiffre définitif ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE TRADUCTION SATISFAISANTE DU PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Votre rapporteur général approuve la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales proposée par le présent article . En effet, dans le contexte de la nécessaire limitation des déséquilibres budgétaires de l'Etat, il apparaît justifié de faire peser sur les concours de l'Etat aux collectivités territoriales les mêmes contraintes que sur l'ensemble des dépenses de l'Etat. C'est l'objectif de l'article 7 du projet de la de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Dans le cas contraire, l'Etat devrait compenser les concours financiers versés aux collectivités territoriales par la diminution de ses autres dépenses.

Il est également très satisfaisant de constater que l'Etat met en oeuvre l'exclusion du FCTVA de l'enveloppe normée des concours financiers aux collectivités territoriales en 2011. C'est l'application du projet de loi de programmation des finances publiques et votre commission des finances veillera à ce que cette exclusion soit poursuivie jusqu'en 2014, quelle que soit l'évolution du FCTVA.

Enfin, votre rapporteur général approuve les modifications apportées par l'Assemblée nationale, qui permettent de limiter la diminution des variables d'ajustement de l'enveloppe normée, qui passe de -  11,22 % à - 7,43 %. Pour mémoire la diminution avait été de -  5,85 % en 2010 et de - 15,43 % en 2009.

B. UN DISPOSITIF QUI SOULÈVE TOUTEFOIS DEUX INTERROGATIONS

1. Le choix des compensations d'exonérations faisant office de variables d'ajustement

Comme il a été rappelé plus haut, au sein d'une enveloppe stabilisée en valeur et composée majoritairement de dotations également stabilisées, la minoration des variables d'ajustement ne sert plus qu'à compenser deux hausses : d'une part, celle de la DGF et, d'autre part, celle des compensations d'exonérations qui sont encore calculées chaque année en prenant en compte l'évolution des bases fiscales sur lesquelles l'exonération porte.

La hausse de la DGF, qui sert notamment à abonder la péréquation verticale, peut répondre à un impératif d'équité entre les collectivités territoriales.

En revanche, le traitement des compensations d'exonération est très hétérogène . Certaines continuent à augmenter, alors que d'autres évoluent à la baisse, pour compenser ces hausses. Cette différence de traitement se justifie par la nature variable des compensations d'exonérations. Certaines sont considérées comme devant être préservées du fait de leur objectif social - les exonérations de TH pour les personnes modestes - ou de leur ciblage géographique - la Corse ou l'outre-mer. Les autres sont considérées comme moins prioritaires et sont donc minorées. Toutefois, les collectivités territoriales ne sont pas égales face aux compensations d'exonérations minorées. Certaines minorations, comme celle de la DCTP par exemple, affectent particulièrement les collectivités qui en perçoivent un montant important au regard de leur budget.

Une réflexion pourrait donc être menée sur l'adaptation de ce mécanisme . Ainsi, peut-être pourrait-il être envisageable de stabiliser en valeur les compensations d'exonérations qui augmentent encore avec les bases exonérées, plutôt que de les voir croître (+ 4,8 % entre 2010 et 2011). Cela continuerait à les préserver, en leur appliquant la stabilisation en valeur appliquée à l'ensemble des dotations de l'Etat, tout en limitant la diminution subie par les variables d'ajustement.

Quoi qu'il en soit, des pistes de réflexion devront être ouvertes pour pérenniser le dispositif actuel de l'enveloppe normée, quand les variables d'ajustement actuelles ne seront plus suffisantes pour garantir une hausse de la DGF.

2. La minoration des compensations intégrées aux dotations pour pertes de compensations d'exonérations

Par ailleurs, votre rapporteur général relève la complexité du dispositif proposé pour les départements et les régions . En effet, le présent article fait le choix de minorer, au sein des dotations pour pertes de compensations d'exonérations versées aux départements et aux régions, les seules composantes qui correspondaient à des compensations d'exonérations antérieurement minorées.

Or, du fait de la réforme de la taxe professionnelle, ces composantes n'ont plus aucun lien avec la base fiscale à laquelle elles s'appliquaient . Elles n'évoluent pas en fonction de cette base et ne sont même plus perçues par les collectivités territoriales qui perçoivent l'impôt auquel elles se rattachent.

Faire le choix de minorer certaines composantes et non d'autres présente toutefois l'avantage, d'une part, d' équilibrer l'effort résultant de l'ajustement de l'enveloppe normée entre les catégories de collectivités territoriales et, d'autre part, d' éviter de pénaliser excessivement les départements et les régions qui, pour des raisons historiques, perçoivent un montant élevé de compensations d'exonérations .

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* 2 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.

* ³ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ⁴ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* ⁵ Voir le rapport n° 78 (2010-2011), loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* ⁶ Ce constat est valable pour les compensations d'exonérations qui sont calculées, chaque année, en fonction de l'assiette exonérée. Certaines compensations d'exonérations, comme la DCTP, sont forfaitisées et n'évoluent plus en fonction de l'assiette fiscale.

* ⁷ La DCTP étant intégrée dans cette dotation, le 7° du C du II prévoit que le fonds de soutien aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles ne sera plus alimenté par un prélèvement sur la DCTP mais sur la dotation nouvellement créée, et qui l'englobe.

* ⁸ Sous réserve la création des dotations détaillée au B ci-dessus.

* ⁹ Régie par le IV de l'article 6 de la loi du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.

* ¹⁰ Prévue par le IV bis de l'article 6 de la loi précitée de finances pour 1987.

* ¹¹ Prévue par l'article 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

* ¹² Résultant de l'article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993.

* ¹³ Compensations prévues aux articles 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998 et 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ¹⁴ Compensations prévues par les article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

* ¹⁵ Prévues par les articles L. 2335-3, L. 3334-17, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁶ Articles 1384 B et 1596 B du code général des impôts.

* ¹⁷ Compensation prévue par l'article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.

* ¹⁸ Exonérations prévues par les articles 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001, 7 de la loi précitée du 14 novembre 1996, 27 de la loi précitée du 1 ^er août 2003 et 209 de la loi précitée du 31 mars 2006.

* ¹⁹ Dans les conditions fixées à l'article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

* ²⁰ En application des articles 137 et 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* ²¹ Il est renvoyé, sur ce point, au commentaire de l'article 31 du présent projet de loi de finances.