IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE
L'article L. 3334-16-2 du même code est ainsi modifié :
1° À la seconde phrase du premier alinéa, les mots : « , en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
2° À la seconde phrase du 1° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
3° À la seconde phrase du 2° du I, les mots : « en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
4° À la seconde phrase du 3° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
5° À la première phrase du deuxième alinéa du IV, l'année : « 2009 » est remplacée par l'année : « 2010 » ;
6° Au dernier alinéa du IV, les mots : « des contrats d'avenir mentionnés à l'article L. 5134-35 du code du travail, des contrats d'insertion-revenu minimum d'activité mentionnés à l'article L. 5134-74 du même code, des primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 précitée, ainsi que des contrats conclus dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 précitée » sont remplacés par les mots : « des contrats d'accompagnement dans l'emploi mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail et des contrats initiative-emploi mentionnés à l'article L. 5134-65 du même code ».
V. RAPPORT SENAT N° 111 (2010-2011)
Commentaire : le présent article propose de reconduire le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion pour l'année 2011 et d'adapter son fonctionnement à l'entrée en vigueur du contrat unique d'insertion.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UN FONDS CRÉÉ À L'INITIATIVE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES...
L'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006 6 ( * ) , issu d'un amendement de votre commission des finances, avait prévu la création du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Ce fonds, doté de 100 millions d'euros en 2006, devait permettre aux départements de mener à bien des projets ambitieux en matière d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI). Il était composé de deux parts :
- la première part, d'un montant de 70 millions d'euros en 2006, était répartie entre les départements selon le nombre d'allocataires du RMI constaté en moyenne l'année précédente, pondéré en fonction de la proportion moyenne d'allocataires bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi et la proportion moyenne d'allocataires ayant repris une activité professionnelle. L'objectif était d'encourager les départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion, c'est-à-dire les départements qui auraient le mieux « activé les dépenses passives » ;
- la deuxième part, d'un montant de 30 millions d'euros en 2006, était répartie entre les départements pour concourir à des projets présentés par les conseils généraux, afin de favoriser le retour à l'activité des allocataires du revenu minimum d'insertion. L'objectif de cette part était d'encourager les idées novatrices développées sur le plan local. Ce fonds était particulièrement respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales, en offrant la possibilité de récompenser les plus efficaces. Dans l'esprit de votre rapporteur général, il s'agissait d'une incitation à l'initiative et à la prise de risque au niveau local.
Cependant, et malgré l'accord exprimé par le Gouvernement et les élus, le FMDI, tel que prévu par la loi de finance initiale pour 2006, n'a pas été mis en place.
B. ... ET DONT L'OBJECTIF A CHANGÉ DEPUIS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006
1. Un dispositif réorienté vers la compensation du transfert du RMI aux départements
La question du FMDI s'insère dans un champ plus vaste, qui est celui du transfert par l'Etat de la gestion du RMI aux départements. Conformément à la loi de décentralisation de décembre 2003 7 ( * ) , la décentralisation du revenu minimum d'insertion/revenu minimum d'activité (RMI/RMA) à compter du 1 er janvier 2004 a été compensée par l'attribution aux départements d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 2004 8 ( * ) .
En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Depuis 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la taxe par rapport à l'évolution des dépenses, l'Etat a mis en oeuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.
La création pour deux ans du FMDI par la loi de finances pour 2006 n'avait, comme votre rapporteur général l'avait alors exposé, pas de lien avec la compensation des dépenses de RMI, le FMDI devant être un moyen de renforcer les actions d'insertion des départements, et non pas de compenser les dépenses de ceux-ci à ce titre.
Cependant, la décision de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, annoncée le 9 février 2006, d'accroître l'effort de l'Etat, en portant le FMDI à 500 millions d'euros durant trois ans, a modifié à la fois le montant et la nature de ce fonds. En effet, suite à cette modification, le FMDI a été largement réorienté vers un nouvel objectif : fournir aux départements un complément de compensation pour le transfert du RMI.
Votre rapporteur général rappelle ici que l'essentiel des compensations aux départements, notamment celles prévues au titre des politiques d'insertion, résulte de fiscalité transférée.
2. Une architecture totalement nouvelle
L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 9 ( * ) a ainsi modifié les règles de fonctionnement du FMDI. Il a notamment prévu la division en trois parts, et non plus en deux, du FMDI, son extension à l'année 2008 et l'augmentation de son montant à 500 millions d'euros annuels. Puis, la loi de finances pour 2009 10 ( * ) l'a étendu à l'exercice 2009 et la loi de finances pour 2010 11 ( * ) à l'année 2010, en l'adaptant à la mise en place du revenu de solidarité active (RSA), en remplacement du RMI. Les dotations des trois parts sur les cinq années sont indiquées dans le tableau ci-après.
Répartition du FMDI pour les années 2006 à 2010
(en millions d'euros)
|
2006 |
De 2007 à 2010 |
|||
|
Part |
Montant |
Part |
Montant |
|
|
Part 1 « compensation » |
50 % |
250 |
40 % |
200 |
|
Part 2 « péréquation » |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
|
Part 3 « insertion » |
20 % |
100 |
30 % |
150 |
|
Total |
100 % |
500 |
100 % |
500 |
Source : commission des finances
a) La première part du FMDI : un objectif de compensation
La première part du FMDI est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RSA supérieures au droit à compensation qui leur est versé, en application des dispositions précitées.
Compte tenu des délais nécessaires à l'établissement du montant de cet écart, les versements sont effectués en année « n » pour les écarts constatés en « n-1 ». Ainsi, sont compensés par ce biais en 2011 les écarts constatés pour l'année 2010.
|
Montant de la première part = |
(dépenses 2010 - droit à compensation) * montant de la première part Somme des écarts entre les dépenses 2010 et les droits à compensation |
Le mode de répartition de l'enveloppe globale de la première part du FMDI consiste à calculer l'écart positif entre :
- d'une part, la dépense exposée par le département au titre du RSA, dépense connue avec une année de décalage après examen des comptes administratifs ;
- d'autre part, le droit à compensation versé à ce titre au département.
Cet écart est déterminé pour chaque département. L'enveloppe est alors répartie au prorata de l'écart.
b) La deuxième part du FMDI : la péréquation au profit des départements les moins favorisés
La seconde part du FMDI poursuit un objectif de péréquation entre les départements.
Dans un premier temps, une quote-part est prélevée sur cette deuxième part au profit des départements d'outre-mer. Cette quote-part est calculée en fonction du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI 12 ( * ) dans les départements d'outre-mer rapporté au nombre total de bénéficiaires du RSA constatés l'année précédente. Cette quote-part est répartie entre les quatre départements d'outre-mer suivant le même principe que la part « compensation », c'est-à-dire au prorata de l'écart positif entre la dépense supportée par le département et son droit à compensation.
Dans un second temps, le solde de la part « péréquation » est réparti au profit des départements métropolitains.
La répartition de la part « péréquation » est effectuée de manière relativement complexe. Elle vise de fait à prendre en compte les différences de richesses entre les départements, par une utilisation du potentiel financier, et de la proportion de bénéficiaires du RSA dans le département rapporté à cette même proportion calculée dans l'ensemble des départements.
Afin de prendre en compte ces éléments péréquateurs, un indice synthétique est calculé pour chaque département. Cette règle de répartition, définie à l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est la somme de :
- 25 % du rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier du département. Ainsi, plus le potentiel financier du département est faible, plus cette partie de l'indice aura tendance à augmenter ;
- 75 % du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RSA dans la population du département rapporté à ce même nombre pour l'ensemble des départements. En conséquence, un département qui possédera une proportion d'allocataires plus importante que les autres départements verra cette partie de l'indice majorée.
La construction relativement complexe de l'indice synthétique permet de répartir entre les départements de métropole le solde de la part « péréquation ». Elle est conçue de telle manière que soient pris en compte, avec différents degrés de pondération, trois éléments :
- le surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI devenu RSA, surcroît qui constitue « l'écart positif » ;
- la proportion relative des allocataires dans la population du département ;
- enfin, la richesse du département, mesurée par le potentiel financier.
La pondération de ces trois critères permet de prendre en compte la diversité des situations départementales.
c) La troisième part : activer les dépenses passives
La troisième et dernière part du FMDI est la part « originelle » du fonds, soit la première part du FMDI telle qu'adoptée par le Sénat dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2006. Votre rapporteur général décrivait son objet dans les termes suivants : « Son objet est de permettre aux départements de mener à bien des projets aussi ambitieux et novateurs que possible en matière d'insertion des allocataires du RMI. En d'autres termes, nous voulons encourager les départements à faire preuve de performance dans ce domaine, les encourager à « activer » les dépenses passives, à accompagner les personnes se trouvant actuellement dans une situation d'assistance, dont il faut à l'évidence, autant que faire se peut, les sortir. Ce fonds serait composé de deux parts. La première part se monterait à 70 millions d'euros en 2006 et à 60 millions d'euros en 2007, correspondant à une sorte de prime pour les départements qui, en 2005, ont le mieux « joué le jeu » de l'insertion pour les allocataires du RMI. Nous avons donc imaginé que les attributions seraient fonction d'un indicateur qui prendrait en compte trois paramètres dans chaque département : le nombre d'allocataires du RMI ; la proportion de ces allocataires qui ont fait l'objet d'un programme d'accompagnement vers l'emploi ; la proportion d'allocataires qui ont repris une activité. [...] Cette première part du fonds serait donc une dotation destinée aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion » 13 ( * ) .
La troisième part du FMDI, d'un montant de 100 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007, 2008 et 2009, conserve la logique initiée par votre rapporteur général, qui consiste à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion.
L'enveloppe est répartie proportionnellement :
- au nombre total de contrats d'avenir ;
- au nombre total de contrats d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) ;
- au nombre de mesures d'intéressement et de contrats aidés dans le cadre des expérimentations prévues par l'article 142 de la loi de finances pour 2007.
Ces éléments permettent de mesurer l'implication du département dans les politiques de réinsertion des allocataires du RSA. Conformément à la proposition de votre rapporteur général, il s'agit bien d'une activation des dépenses passives.
L'article 46 de la loi de finances pour 2010 a par ailleurs créé une quote-part au sein de la part « insertion », en faveur des départements d'outre-mer. Son montant correspond au montant cumulé des dotations obtenues en 2009 au titre de la troisième part du FMDI par l'ensemble des DOM. L'enveloppe, qui s'élève à 19 millions d'euros, est répartie, pour chaque DOM, au prorata du nombre de contrats du type de ceux utilisés pour calculer la troisième part des départements métropolitains, rapporté à l'ensemble des contrats constatés pour l'ensemble des DOM.
Comme les deux premières parts du FMDI, la troisième part est versée avec une année de décalage.
d) La création d'un écrêtement pour les départements « surcompensés »
L'article 46 de la loi de finances pour 2010 a également prévu un dispositif d'écrêtement de la dotation au titre du FMDI pour les départements « surcompensés », c'est-à-dire ceux pour lesquels le cumul de la fiscalité transférée et de la dotation au titre du FMDI excèderait les charges résultant du RSA. Dans ce cas, le surplus de compensation fait l'objet d'un écrêtement, qui ne peut être supérieur au montant de la dotation au titre du FMDI du département.
La somme des écrêtements est ensuite répartie au profit des départements pour lesquels la compensation est insuffisance, au prorata de la « sous-compensation » qu'ils subissent.
e) La répartition du FMDI
D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, les calculs préalables à la répartition du FMDI en 2010 sont en cours et ne sont pas encore disponibles.
Le Gouvernement n'a notamment pas encore été en mesure de fournir d'éléments concernant les départements effectivement concernés par le dispositif d'écrêtement prévu par la loi de finances pour 2010 et le montant des écrêtements envisagés.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA RECONDUCTION DU FMDI POUR 2011
Le présent article propose de reconduire le FMDI pour l'année 2011. A cette fin, il remplace, dans l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, relatif au FMDI, la référence aux années 2006 (ou 2007) à 2010 par une référence aux années 2006 (ou 2007) à 2011.
Le montant du FMDI serait inchangé et s'élèverait donc à 500 millions d'euros en 2011. Cette extension permettra aux départements de continuer à recevoir les versements correspondant au FMDI en 2011, au titre des dépenses de RSA engagées par eux en 2010.
B. L'ADAPTATION DU DISPOSITIF À L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU CONTRAT UNIQUE D'INSERTION
Le présent article modifie par ailleurs le mode de répartition de la part « insertion » du FMDI en prenant en compte l'entrée en vigueur du contrat unique d'insertion (CUI), qui remplace, depuis le 1 er janvier 2010, les contrats aidés préexistants en vertu de la loi généralisant le RSA 14 ( * ) . Il convient donc de prendre en compte cette substitution pour calculer les modalités de répartition de la part du FMDI proportionnelle au nombre de contrats d'insertion signés dans chaque département.
Le CUI comprenant, d'une part, les contrats d'accompagnement dans l'emploi (CAE) mentionnés à l'article L. 5134-20 du code du travail et, d'autre part, les contrats initiative-emploi (CIE) mentionnés à l'article L. 5134-65 du même code, le 6° du présent article propose d'insérer ces références au sein de l'article L. 3334-16-2 du CGCT.
*
* *
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général se félicite de la reconduction du dispositif de 500 millions d'euros du FMDI, qui contribue à améliorer la compensation aux départements du coût des compétences transférées en matière d'insertion.
Il relève notamment que la part « incitation » du FMDI permet effectivement de mesurer l'implication du département dans les politiques de réinsertion des allocataires du RSA.
On constate en effet une grande dispersion des départements quant au rapport entre le montant qui leur est versé au titre de la part « incitation » et celui qui leur est versé au titre de la part « compensation », qui ne fait que compenser les dépenses subies par les départements au titre du RSA. Ainsi, par exemple, quatre départements ont une part « incitation » qui représente plus du double de la part « compensation » alors qu'au total la première, de 150 millions d'euros, représente 75 % de la seconde, qui s'élève à 200 millions d'euros.
De manière générale, la situation financière des départements est structurellement difficile, du fait de la prise en charge des trois allocations de solidarité que sont le RSA, l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH). Ces dépenses « de guichet » pèsent lourdement sur les finances départementales. Seule une réforme du financement de la dépendance, sur laquelle notre assemblée travaille au travers d'une mission commune d'information, sera à même de résoudre cette question 15 ( * ) .
A plus court terme, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, a rappelé lors des débats à l'Assemblée nationale qu'une « commission a été créée, dont trois départements se sont déjà rapprochés pour voir de quelle manière ils pouvaient être accompagnés. Il n'est pas contestable que nous devrons, dans les semaines à venir ou, au plus tard, d'ici la fin de l'année, offrir des réponses concrètes et développées pour permettre de franchir le cap, dans l'attente de la réforme de la dépendance ».
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 6 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.
* 7 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.
* 8 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2004.
* 9 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.
* 10 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 11 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.
* 12 Le RSA n'ayant été étendu en outre-mer qu'au 1 er janvier 2011.
* 13 Débats relatifs au projet de loi de finances pour 2006 au Sénat en première lecture, mardi 29 novembre 2005.
* 14 Loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.
* 15 Voir le rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape ».