ARTICLE 16 BIS (NOUVEAU) : ENCADREMENT DES COMMISSIONS INTERBANCAIRES PERÇUES AU TITRE D'UNE OPÉRATION DE PAIEMENT PAR CARTE BANCAIRE
I. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 20 OCTOBRE 2010
Article additionnel après l'article 16
M. le président. Je suis saisi d'un amendement n° 532 troisième rectification, qui fait l'objet de deux sous-amendements, n os 629 et 630, du Gouvernement.
L'amendement n° 532 (troisième rectification) présenté par M. Mallié, M. Debré et Mme Branget, est ainsi libellé :
Après l'article 16, insérer l'article suivant :
I. - L'article L. 112-11 du code monétaire et financier est complété par sept alinéas ainsi rédigés :
« Les frais facturés par le prestataire de paiement pour les opérations par carte de paiement sont déterminés en fonction des coûts réels supportés par le prestataire de paiement, sous le contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel.
« Toute pratique d'un prestataire de paiement visant à facturer, directement ou indirectement, des frais de paiement pour les opérations par carte de paiement de moins de 50 euros donne lieu au paiement d'une amende à l'État à hauteur de 1 % du produit net bancaire. Un décret en Conseil d'État précise les modalités de recouvrement de cette amende.
« Afin d'assurer la sécurité du système des cartes de paiement, une taxe additionnelle sur le chiffre d'affaires des cartes de paiement des établissements bancaires est instituée.
« Le taux de cette taxe est de 0,1%. Les personnes mentionnées aux 1°, 2°, 3° et 4° du A du I de l'article L. 612-2 sont assujetties à cette taxe.
« Les frais facturés par le prestataire de paiement pour les opérations par carte de paiement comprises entre 50 et 200 euros ne peuvent dépasser 0,30 % du paiement effectué.
« Les frais facturés par le prestataire de paiement pour les opérations par carte de paiement supérieures à 200 euros peuvent être composés d'un montant fixe et d'une part variable, d'un montant fixe uniquement ou d'une part variable uniquement.
« Au cours du mois de janvier de chaque année, est porté à la connaissance du bénéficiaire un document distinct récapitulant le total des sommes perçues par le prestataire de paiement au cours de l'année civile précédente au titre des frais facturés fixés contractuellement. Ce récapitulatif distingue, pour chaque catégorie de produits ou services, le sous-total des frais perçus et le nombre de produits ou services correspondants. »
II. - Les dispositions du I s'appliquent sur l'exercice 2010.
Le sous-amendement n° 629 présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Substituer aux alinéas 2 à 7 l'alinéa suivant :
« Les commissions interbancaires perçues au titre d'une opération de paiement par carte de paiement ne doivent pas s'éloigner de façon abusive des coûts réels supportés par le prestataire de service de paiement qui les facture. ».
Le sous-amendement n° 630 présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Substituer à l'alinéa 9 les deux alinéas suivants :
« Est puni de la peine d'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait de méconnaître les obligations mentionnées à l'alinéa précédent. Le contrôle du respect de ces dispositions est réalisé dans les conditions et selon les modalités prévues à l'article L. 316-1 du présent code.
« II. - Les dispositions des deuxième et troisième alinéas du I s'appliquent à compter de l'exercice 2010. L'envoi du document relatif à l'exercice 2010 peut intervenir jusqu'au 31 mars 2011. ».
La parole est à Mme Françoise Branget, pour soutenir l'amendement.
Mme Françoise Branget. Cet amendement important concerne les commissions perçues au titre des opérations de paiement par carte bancaire.
La carte bancaire est le moyen de paiement préféré des Français depuis de longues années déjà. Aujourd'hui, 90 millions de cartes sont sur le marché. Les banques ont travaillé et investi pour garantir la sécurité des paiements, et le taux de fraude sur les cartes dans le système français a considérablement baissé. Le dispositif qui a été mis en place avec beaucoup d'efficacité est aujourd'hui bien rodé. En moyenne, près de 15 milliards d'euros sont ainsi échangés chaque jour.
Tous les professionnels considèrent que ce mode de paiement est un service nécessaire à apporter à leur clientèle, mais le coût pour eux est très important. Ils doivent assumer le coût de la location et de la maintenance d'un terminal de paiement électronique, celui des communications et surtout la commission interbancaire de paiement. Cette commission, variable d'un professionnel à l'autre selon qu'il est petit ou gros, ou selon son secteur d'activité, est une charge contrainte. Que la banque facture un service rendu, personne ne le conteste, mais les montants facturés sont jugés abusifs et suscitent un fort ressentiment.
Aucun professionnel indépendant n'est en mesure de définir à quoi correspond la commission interbancaire de paiement, quel est son fondement réel et son mode de calcul, ni de comparer la stratégie de commissionnement de chaque banque. Les petits commerçants de proximité se voient appliquer les taux de commission les plus élevés, alors que c'est la vente à distance qui suscite le plus fort taux de fraude. La part de la transaction est nettement moindre chez les petits professionnels que chez les grandes surfaces pour qui le taux de commissionnement constaté est le plus faible. Ce n'est pas logique ni, surtout, équitable dans un contexte économique difficile.
Les commissions facturées sont très éloignées du coût réel du fonctionnement du système. Il conviendrait de mettre un peu plus de transparence dans l'établissement du commissionnement et de se rapprocher du coût réel de la prestation fournie par la banque.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Gilles Carrez, rapporteur général . La commission s'est montrée très réservée sur cet amendement, rédigé de façon beaucoup trop générale. Nous avons considéré que, comme vous le dites très justement, si la carte bancaire est devenue le mode de paiement préféré des Français, c'est parce qu'il y a en contrepartie un vrai service : ...
M. Louis Giscard d'Estaing. Exactement !
M. Gilles Carrez, rapporteur général . ...rapidité, simplicité et, surtout,...
M. Jérôme Chartier. Sécurité !
M. Gilles Carrez, rapporteur général . ...prise en charge en cas d'incident ou de sinistre. Pour en avoir fait l'expérience assez récemment (Sourires) , je peux témoigner que la prise en charge est rapide et complète.
J'observe, comme l'a fait Henri Emmanuelli en commission, que, même si c'est illégal, beaucoup de commerces refusent aujourd'hui les chèques, ce qui oblige les clients à payer par carte de crédit. Il s'agit donc d'un vrai service et il est normal qu'il soit rémunéré.
J'ai ainsi résumé la discussion que nous avons eue en commission des finances .
M. le président. La parole est à Mme la ministre, pour donner l'avis du Gouvernement et présenter les sous-amendements.
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie. Madame Branget, vous avez, avec les deux autres signataires de l'amendement, beaucoup travaillé sur la question, vous avez auditionné l'ensemble des parties concernées. Votre amendement, d'une part, vise à encadrer les frais facturés en précisant qu'ils doivent être fonction des coûts réels supportés et en mettant en place un plafonnement des commissions payées à l'occasion des paiements par carte bancaire. D'autre part, il crée un relevé annuel qui me paraît tout à fait légitime et auquel je me rallie parce qu'il permet au commerçant de bien comprendre les frais perçus.
Si je suis favorable à des mesures qui visent à mieux encadrer les commissions interbancaires, celles que vous proposez me semblent excessives et prévoir un encadrement disproportionné. Je vous propose donc deux sous-amendements.
Le premier tend à renforcer l'efficacité de votre dispositif en prévoyant que les commissions interbancaires ne doivent pas s'éloigner abusivement des coûts réels supportés par les opérateurs. Tous les mots comptent et sont importants à cet égard. Cela permettra d'éviter les excès que l'on constate encore trop souvent.
Ce sous-amendement apporte également un levier supplémentaire à l'Autorité de la concurrence qui, à la suite de la décision rendue très récemment en matière de frais bancaires, a engagé une procédure de concertation avec l'ensemble des acteurs du secteur bancaire pour éviter des risques de la nature de ceux qui ont pu être constatés en matière d'images-chèques.
Pour le reste, je souhaite que soit menée une analyse très précise des difficultés que rencontrent certains secteurs particuliers. Je suggère que soit confiée aux trois cosignataires de l'amendement une mission, à laquelle pourraient être associés des experts spécialisés dans ces matières, afin d'examiner quelles professions subissent des risques particuliers, de préciser et d'affiner les mesures prises en matière de transparence, de faire la lumière sur les secteurs qui connaissent des difficultés - taxis, buralistes, petits commerçants dont on sait que les problèmes sont à l'origine de votre amendement -, et de définir les modalités d'une réduction des commissions appliquées aux petits commerçants et sur les paiements de petits montants ; cela, sans compromettre la pérennité d'un système auquel les consommateurs sont attachés et qui présente des qualités de garantie et des conditions de sécurité d'autant plus essentielles que les paiements sont de plus en plus dématérialisés et que l'on doit pouvoir continuer à tracer, à vérifier et les origines et les destinations des paiements, ce que permet le système de paiement par carte tel qu'il est actuellement géré.
Sous réserve de l'adoption de ces deux sous-amendements, je donne un avis favorable à votre amendement, madame Branget.
M. le président. La parole est à M. Henri Emmanuelli.
M. Henri Emmanuelli. Mes chers collègues, il est certes un peu tard, mais je me permets d'attirer votre attention sur cet amendement. M. Mallié, M. Debré et Mme Branget, députés UMP, ont mis le doigt sur un problème très important, que l'on cherche, si j'ai bien compris, à évacuer.
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie. Pas du tout.
M. Henri Emmanuelli. C'est la première fois en trente ans que j'ai à le dire : cet amendement fait, depuis quelques jours, l'objet d'un lobbying particulièrement indécent.
Nous avons un système de paiement par carte très efficace et très utilisé, c'est vrai, monsieur le rapporteur général. Mais il est vrai aussi qu'il constitue une véritable mine d'or pour les banques, auxquelles il rapporte près de 3 milliards d'euros par an. Il y a trois types de commission : l'une variable, l'autre fixe, la troisième pour couvrir le risque - le risque est couvert, monsieur le rapporteur général, mais ce n'est pas gratuit.
Les consommateurs se sont réveillés, les petits commerçants aussi, mais également, avec eux, tout le secteur des grandes surfaces. Il faut dire que, si nous votons l'amendement de M. Debré, de M. Mallié et de Mme Branget, nous allons, madame la ministre, et ce n'est pas un détail, rendre environ 1,5 milliard d'euros de pouvoir d'achat aux consommateurs. Ce n'est donc pas une mince affaire, et c'est pour cela qu'un intense lobbying est à l'oeuvre depuis quelques jours, qui n'a épargné personne.
Je trouve cela choquant, car le rôle du ministère des finances est de défendre le pouvoir d'achat des consommateurs, et non de préserver des pratiques dont le moins que l'on puisse dire est qu'elles sont peu transparentes. Je comprends que l'on constitue des missions sur ce sujet très important. Monsieur le rapporteur général, il est vrai que le débat a été difficile, mais je n'ai pas eu l'impression que les commissaires aux finances étaient indifférents au problème.
M. Gilles Carrez, rapporteur général . Je n'ai pas dit cela !
M. Henri Emmanuelli. Vous avez dit qu'ils étaient réservés : personne n'est réservé quand il s'agit de rendre du pouvoir d'achat aux consommateurs et de revenir à une tarification décente !
M. le président. La parole est à M. Louis Giscard d'Estaing.
M. Louis Giscard d'Estaing. Ce sujet arrive bien tard dans la soirée, et l'amendement ne figurait d'ailleurs pas sur la feuille de séance. Néanmoins, je suis heureux de pouvoir participer à cette discussion pour signaler plusieurs points que nos collègues n'ont pas pris en considération.
La France a été en pointe dans l'introduction et la généralisation des cartes de paiement. La carte à puce est une invention française, que nous sommes parmi les premiers pays à avoir su introduire de façon très sécurisée dans le système de paiement.
La carte à puce a plusieurs caractéristiques. D'une part, l'invention a été transposée dans d'autres pays, en s'appuyant sur le modèle de paiement qui avait été mis en place en France. D'autre part, elle a eu pour conséquence le fait que les chèques et, dans certains cas, les virements bancaires, sont devenus de moins en moins fréquents pour les paiements de petite ou moyenne importance.
M. Henri Emmanuelli. Les banques les font payer !
M. Louis Giscard d'Estaing. À partir de cette analyse, il est intéressant de rappeler les progrès réalisés grâce à l'introduction du paiement par carte.
La question posée porte sur les commissions ; elle est évidemment légitime, et elle l'est d'autant plus que l'on regarde les contreparties. Je pense notamment aux paiements internationaux. Si vous êtes une petite entreprise prestataire de services en France qui facture à des clients non français ou résidant hors de France dans la zone euro, la meilleure solution est en effet le règlement par correspondance avec un numéro de carte.
M. Henri Emmanuelli. Vous oubliez Internet !
M. Louis Giscard d'Estaing. Autrefois, monsieur Emmanuelli, et il n'y a pas encore si longtemps, ce type de règlement se faisait par virement bancaire. Or les frais étaient bien plus importants.
M. Henri Emmanuelli. Non !
M. Louis Giscard d'Estaing. Bref, sachons voir les progrès accomplis. Il s'agit, d'une part, de la sécurisation permise par la puce, qui est une invention tout à fait remarquable, et, d'autre part, des possibilités de paiement en dehors de France, y compris pour de petits montants. Il s'agit là d'une avancée tout à fait intéressante, y compris pour l'entreprise qui en bénéficie.
M. le président. La parole est à M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Nos collègues Richard Mallié et Françoise Branget ont raison de poser cette question, qui est une vraie question.
M. Henri Emmanuelli. Et même sérieuse : 3 milliards !
M. Charles de Courson. En comptabilité analytique, il semble que les marges soient très élevées,...
M. Henri Emmanuelli. Énormes ! Demandez aux grandes surfaces !
M. Charles de Courson. ...ce qui n'est pas le but du dispositif.
En revanche, l'amendement a un inconvénient : à mon avis, on ne doit pas fixer les taux de commission dans la loi, puisque les technologies, entre autres, évoluent. L'idée du Gouvernement, qui est la même, est donc sympathique, mais à plusieurs conditions, madame la ministre.
D'abord, qu'est-ce que « s'éloigner de façon abusive des cours réels » ? Qui l'appréciera ?
M. Henri Emmanuelli. La direction centrale du renseignement intérieur ? (Sourires.)
M. Charles de Courson. Voilà quand même deux questions auxquelles il faudrait répondre. Je ne suis pas un grand spécialiste du droit de la concurrence, mais l'expression « de façon abusive » ne me paraît pas très juridique.
M. Gilles Crrez, rapporteur général . C'est une approche littéraire... (Sourires.)
M. Charles de Courson. Comme vous dites, monsieur le rapporteur, avec d'ailleurs beaucoup d'élégance. Pour parler clair, cela s'appelle un taux de marge. Qui va le contrôler ?
J'ai une autre question, qui porte sur le sous-amendement n° 630, c'est-à-dire sur la sanction, car il n'y a pas de règle sans sanction. Si l'on découvre des pratiques abusives, celles-ci relèvent de « la peine d'amende prévue pour les contraventions de cinquième classe ». C'est ridicule au regard des masses en jeu !
Je pense que l'on ferait mieux d'avoir une approche du type de celle prévue par le droit anglo-saxon, dans laquelle l'amende est fonction du bénéfice abusif. C'est la règle dite du triplement : quand quelqu'un est pris en faute et qu'il a prélevé cent, la sanction est de trois cents. Ainsi, les gens réfléchissent avant de se lancer dans ce genre d'abus. Pourriez-vous, madame la ministre, nous éclairer sur ces trois points ?
M. le président. La parole est à M. Richard Mallié.
M. Richard Mallié. Cet amendement, brillamment défendu par Mme Branget, est surtout, en fait, un amendement d'appel vis-à-vis du Gouvernement.
Nous en avions déjà discuté une première fois, mais très brièvement, dans le cadre du projet de loi sur la régulation bancaire et financière. Aujourd'hui, nous avons l'occasion d'en débattre un peu plus longuement.
Je dois vous dire que je suis tout à fait d'accord avec Louis Giscard d'Estaing quand il estime que la carte à puce et le paiement par carte bancaire sont des avancées incontestables. J'en veux pour preuve le fait que le taux de fraude n'a fait que diminuer. Certes, aujourd'hui, avec Internet, c'est un peu différent ; il augmente à nouveau car d'autres problèmes se posent.
Notre amendement a le mérite d'apporter un peu de transparence alors que nous étions jusqu'à présent dans le flou. Aujourd'hui, les banques avouent certaines choses. Je crois donc, encore une fois, que c'est une incontestable avancée.
Cher Charles-Amédée de Courson, il faut considérer l'esprit de la loi. Or le sous-amendement du Gouvernement comporte les mots : « de façon abusive ». Il appartient ensuite au juge de dire ce qu'il en est. Il est vrai que, dans notre amendement, nous prévoyions de dire que l'amende était aussi importante que ce qui était réclamé, ce qui me semblait important.
En résumé, il appartient au juge de dire ce qu'il en est. C'est du moins comme cela que je comprends les choses, mais vous allez peut-être, madame la ministre, nous éclairer sur ce point.
En tout état de cause, je suis favorable aux sous-amendements présentés par le Gouvernement.
M. le président. La parole est à M. Jérôme Chartier.
M. Jérôme Chartier. Une observation, tout d'abord, sur ce qu'a dit M. Emmanuelli tout à l'heure. Il est vrai que cet amendement intéresse tout le monde, et pas seulement les défenseurs des consommateurs. Sont aussi concernés les défenseurs des commerçants, voire des très gros commerçants qui ne répercuteraient pas forcément sur les prix l'économie ainsi réalisée, monsieur Emmanuelli.
M. Henri Emmanuelli. Allons donc !
M. Jérôme Chartier. J'insiste donc sur notre intérêt à regarder cette affaire pour ce qu'elle est, et comme nous en avons l'habitude, c'est-à-dire du point de vue de l'intérêt général. Or, de quoi parle-t-on ?
On parle d'abord d'un service qui n'est certes pas un service public, mais qui a vocation, du fait d'une activité quasi monopolistique, à rendre un service à tous les Français.
Deuxième observation, nous parlons d'un service bancaire qui s'est substitué de fait, et par la volonté des commerçants, pour des raisons de sécurité, au chèque. Ainsi, comme l'a rappelé Gilles Carrez en commission des finances, beaucoup de commerçants refusent les chèques pour des raisons de sécurité. En effet, la carte bancaire garantit la sécurité, ce que ne fait que très imparfaitement le chèque.
Bref, nous avons un système sécurisé de contre-valeur qui remplit bien des fonctions, qui est extrêmement performant - nous avons en France un système interbancaire tel qu'il n'en existe pas forcément dans les autres pays - et qui assure une fluidité pour tous les distributeurs automatiques de billets, pour tous les commerçants et pour toutes les cartes bancaires, quel que soit l'établissement dont elles proviennent.
Faut-il pour autant veiller à ce que cette situation de quasi-monopole du groupement d'intérêt économique des cartes bancaires n'entraîne pas des abus ? La réponse est oui, et c'est la raison pour laquelle l'amendement, tel que le Gouvernement propose de le sous-amender, inspire confiance. En effet, il fixe - je le dis à l'intention de Charles-Amédée de Courson - le principe selon lequel l'autorité de contrôle prudentiel est le régulateur des commissions interbancaires.
M. Michel Vergnier. Mais l'amendement est sous-amendé !
M. Jérôme Chartier. Non, mon cher collègue, cette partie-là reste car je parle de l'alinéa 1, tandis que ce sont les alinéas 2 à 7 qui sont modifiés par les sous-amendements du Gouvernement.
M. Michel Vergnier. Merci, j'avais compris !
M. Jérôme Chartier. Le texte désigne donc bien l'autorité de contrôle prudentiel comme l'autorité qui régule les commissions interbancaires. Celle-ci va, par conséquent, pouvoir faire un travail approfondi pour veiller à ce que, comme le dit le sous-amendement du Gouvernement, les commissions ne soient pas déterminées faites « de façon abusive ».
M. le président. Veuillez conclure, s'il vous plaît.
M. Jérôme Chartier. Cette expression fait référence à de nombreux éléments que l'on a mis dans la loi de régulation bancaire et financière s'agissant - et c'est là, monsieur le président, un élément très important - ...
M. le président. C'est toujours très important ! (Sourires.)
M. Jérôme Chartier. ...de la relation entre les banques et leurs clients.
C'est la raison pour laquelle le principe de commissions non abusives peut être regardé au titre du droit par l'autorité de contrôle prudentiel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements ?
M. Gilles Carrez, rapporteur général . Favorable.
M. le président. La parole est à M. Henri Emmanuelli.
Essayons tout de même de tenir nos horaires, mes chers collègues.
M. Henri Emmanuelli. C'est un sujet à quelques milliards d'euros, monsieur le président !
Je ne comprends pas très bien la manière dont évolue la discussion. En effet, que nous ayons inventé la carte à puce, personne n'en doute (Sourires) ; que le système fonctionne bien, personne ne l'a contesté.
Ce qui est en jeu, c'est le coût de la rémunération, qui est exorbitant. Vous évoquiez les marges qui sont prises, mais tout à l'heure, quand Mme la ministre a parlé des banques, qui sont censées être parfaites, elle a oublié l'amende record qu'elles viennent d'« encaisser », si j'ose dire. Cela prouve que leur déontologie a des limites lorsqu'il s'agit de facturer les commissions. On vient de le vivre, alors que le président de l'Association française des banques était venu nous expliquer en commission des finances que tout allait bien et qu'il n'était pas vrai qu'il y avait des abus. Il en a été jugé autrement !
Les grandes surfaces incluent dans leurs prix le coût de la commission - qui est payé, à l'arrivée, par le consommateur - car elles peuvent négocier avec le groupement, ce qui n'est pas le cas des petits commerçants.
Il ne s'agit donc pas, monsieur Giscard d'Estaing, de mettre en cause le système, ni d'en limiter le fonctionnement. Il s'agit d'aller vers une rémunération décente. Les spécialistes pensent qu'avec la moitié de ce qui est prélevé, les personnes concernées gagneraient déjà beaucoup d'argent. C'est ce qui a justifié, je le répète même si c'est inconvenant, un lobbying lourd, pesant et insistant tout au long de la semaine.
(Les sous-amendements n os 629 et 630, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
(L'amendement n° 532, troisième rectification, sous-amendé, est adopté.)
M. Henri Emmanuelli. Avec ces modifications, l'amendement ne veut plus rien dire !