II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 TOME II (2010-2011)
Observations et décision de la Commission :
En premier lieu, le présent article supprime, pour les cessions réalisées à compter du 1 er janvier 2011, l'exonération des plus-values sur valeurs mobilières, droits sociaux et assimilés applicable pour les cessions d'un montant inférieur à celui fixé au 1 du I de l'article 150-0 A du code général des impôts. Ce seuil est de 25 830 euros pour l'imposition des revenus de l'année 2010. Il s'agit d'une des mesures pérennes présentées dans le cadre de la réforme des retraites.
S'agissant de revenus imposables sur rôle, en même temps que les revenus soumis au barème de l'impôt sur le revenu, la mesure proposée se traduira par un gain en 2012, évalué à 180 millions d'euros. Ce gain est une estimation moyennement fiable, ces plus-values n'ayant jamais à ce jour été ni déclarées, ni imposées. L'article 17 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a prévu l'assujettissement des plus-values aux prélèvements sociaux en deçà du seuil, mais pour les cessions réalisées à compter du 1 er janvier 2010. S'agissant de revenus soumis à la CSG sur les revenus du patrimoine, les prélèvements sociaux ne sont pas retenus à la source. Les plus-values réalisées en 2010 seront donc déclarées dans la déclaration d'impôt sur les revenus de l'année 2010, en 2011.
S'agissant de l'évolution prévisionnelle de la recette qui avait été annoncée, à savoir 220 millions en 2020, elle apparaît aussi comme une estimation bien précaire puisque, comme le Rapporteur général l'explicite dans son commentaire de l'article 3 du présent projet de loi, s'agissant de la majoration d'un point du taux forfaitaire applicable à ces plus-values, la mise en application effective de l'abattement d'un tiers pour durée de détention à compter de la sixième année viendra trouer l'assiette imposable à compter des plus-values constatées en 2012. Il n'est pas certain qu'à compter de 2015 le gain brut des deux mesures cumulées (suppression du seuil et relèvement du taux) produise plus de 100 millions d'euros.
En second lieu, le présent article propose d'aligner les assiettes sociales et fiscales pour la détermination du montant des moins-values nettes en report au 1 er janvier 2011. En 2010 en effet, ces plus-values sont soumises aux prélèvements sociaux, permettant des imputations de moins-values fiscales antérieures et faisant naître des moins-values exclusivement sociales. Les mesures proposées afin de reconnecter les assiettes se traduiront par un coût, mais a priori limité dès lors qu'elles ne porteront que sur des contribuables qui ont procédé à des cessions d'un montant inférieur au seuil ouvrant droit à l'exonération fiscale.
I.- L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES SUR VALEURS MOBILIÈRES, DROITS SOCIAUX ET TITRES ASSIMILÉS
1.- Les plus-values relevant du régime fiscal de l'article 150-0 A du code général des impôts
Le régime fiscal des plus-values sur valeurs mobilières, droits sociaux et titres assimilés prévu aux articles 150-0 A à 150-0 F du code général des impôts s'applique aux plus-values réalisées dans un cadre patrimonial, par opposition aux plus-values professionnelles et aux plus-values spéculatives.
Sont imposables les plus-values réalisées par des personnes physiques, dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé, à l'occasion de la cession à titre onéreux, qu'il s'agisse de négociation en Bourse, de vente, d'échange, ou d'apport en société, des titres ou droits suivants :
- valeurs mobilières, droits sociaux ou titres assimilés : actions, droits de souscription ou d'achat d'actions, certificats d'investissement, obligations, titres participatifs, parts sociales, parts de commandites, parts de fondateurs, parts de sociétés civiles, d'EURL ou d'EARL etc. ;
- usufruit ou nue-propriété portant sur ces valeurs, droits ou titres ;
- ou titres les représentant : titres de sociétés d'investissement à capital variable (SICAV) et de fonds communs de placement (FCP).
Les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux réalisées par des personnes physiques sont toutes soumises au même régime d'imposition, quels que soient la nature des titres cédés, l'importance de la participation détenue par le vendeur, le régime juridique de la société et la durée de détention.
Toutefois, certaines plus-values sur valeurs mobilières relèvent d'un autre régime d'imposition. Il en est ainsi pour les bénéfices non commerciaux, s'agissant des cessions habituelles, des plus-values immobilières pour les cessions de titres de certaines sociétés immobilières telles que les sociétés civiles immobilières et les sociétés civiles de placement immobilier, pour les plus-values professionnelles concernant les cessions de titres de sociétés soumises à l'impôt sur le revenu dans lesquelles le cédant exerce son activité professionnelle. Toutefois, les plus-values réalisées depuis 2004, à l'occasion de la cession de titres de sociétés immobilières non cotées, passibles de l'impôt sur les sociétés, relèvent également du régime des plus-values sur valeurs mobilières. Enfin, les plus-values réalisées par des particuliers sont imposables, à titre exceptionnel, aux bénéfices non commerciaux si elles sont effectuées dans des conditions analogues à celles qui caractérisent une activité exercée par une personne se livrant à titre professionnel à ce type d'opérations.
Sous réserve de ces exceptions, les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux réalisées par les particuliers sont soumises à l'impôt sur le revenu au taux global de 18 %, auquel s'ajoutent les prélèvements sociaux au taux de 12,1 %, soit 30,1 % au total. L'imposition est établie au titre de l'année au cours de laquelle la cession est intervenue, quelles que soient les modalités de paiement du prix.
2.- L'exonération sous condition de seuil de cessions
Il n'est procédé à l'imposition au titre des plus-values mobilières des particuliers qu'en cas de dépassement d'un seuil annuel de cessions fixé à 25 830 euros pour l'imposition des revenus de l'année 2010. Ce seuil est actualisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle de la cession et sur la base du seuil retenu au titre de cette année. Il est arrondi à la dizaine d'euros la plus proche.
Pour mémoire, ce seuil existe depuis 1978 aux fins d'exonérer les petits épargnants et de corriger les effets de l'érosion monétaire. L'article 6 de la loi n° 78-688 du 5 juillet 1978 l'avait fixé à 150 000 francs (22 867 euros) et prévu son actualisation annuelle dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. En 1995, du fait de cette actualisation, il s'établissait à 342 800 francs (52 259 euros). L'article 71 de la loi de finances pour 1996 a mis un terme à l'indexation et a abaissé le seuil à 200 000 francs (30 492 euros). Ce dernier seuil a ensuite été abaissé à 100 000 francs ( 15 244 euros) pour les plus-values réalisées en 1997 puis 50 000 francs (7 650 euros) pour les plus-values réalisées à compter de 1998 . Ce seuil de 7 650 euros a ensuite été relevé par paliers successifs jusqu'à 25 000 euros : l'article 10 de la loi de finances pour 2003 l'a relevé à 15 000 euros, puis l'article 61 de la loi de finances pour 2007 l'a relevé à 20 000 euros et réintroduit une actualisation annuelle, enfin l'article 75 de la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) l'a relevé à 25 000 euros en contrepartie de l'augmentation du taux applicable aux plus-values imposables à 18 % prévu par l'article 74 de la même loi.
Le seuil de taxation s'apprécie en totalisant l'ensemble des cessions réalisées, au cours de la même année, par l'ensemble des membres du foyer fiscal, sauf celles qui bénéficient d'une exonération. En cas d'événements exceptionnels, il s'apprécie par référence à la moyenne des cessions de l'année considérée et des deux années précédentes. Si aucune cession n'a été effectuée au cours des deux années précédentes, il convient de prendre en compte le tiers des cessions de l'année considérée pour apprécier si le seuil est franchi.
Sont considérés comme exceptionnels les événements suivants :
- licenciement du contribuable ou de son conjoint ;
- départ en retraite ou en préretraite (avec cessation totale d'activité) du contribuable ou de son conjoint (même effectué à sa demande, le départ en retraite anticipé d'un contribuable est considéré comme un événement exceptionnel dès lors que l'intéressé cesse toute activité professionnelle) ;
- survenance d'une invalidité affectant le contribuable, son conjoint ou l'un de ses enfants à charge ;
- décès de l'un des époux, divorce ou séparation de corps, redressement ou liquidation judiciaires du contribuable ou de son conjoint ;
- tout autre événement revêtant un caractère de gravité tel qu'il contraint le contribuable à liquider tout ou partie de son portefeuille.
Jusqu'au 1 er janvier 2010, l'exonération sous le seuil de cessions s'appliquait également en matière de prélèvements sociaux. L'article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a supprimé cette exonération en matière sociale. Les plus et moins-values entrent donc dans l'assiette des prélèvements sociaux dès le premier euro de cession.
3.- Les effets du seuil
L'exonération sous condition de seuil de cessions vise à exonérer les épargnants qui détiennent un petit portefeuille. Elle connaît un équivalent en matière de plus-values immobilières puisque sont exonérées les plus-values immobilières afférentes aux immeubles, parties d'immeubles ou droits relatifs à des biens dont le prix de cession est inférieur à 15 000 euros (6° du II de l'article 150-U du code général des impôts), pour un coût évalué à 20 millions d'euros (ordre de grandeur). On notera également les exonérations en matière de plus-values professionnelles conditionnées au respect d'un seuil de recettes ou de valeur de la branche complète d'activité.
Contrairement aux abattements ou exonérations qui s'appliquent à d'autres revenus du capital relevant du patrimoine privé, ce seuil présente plusieurs particularités :
- il s'applique au montant des cessions sans considération du montant de plus-values ;
- le franchissement du seuil a un effet brutal, puisqu'au-delà, les plus-values sont imposables au premier euro, sans mécanisme dégressif 1 ( * ) ;
- le seuil est apprécié annuellement ce qui peut permettre, en étalant les cessions sur plusieurs années, de céder en franchise de droits un portefeuille bien plus important et d'exonérer ainsi des plus-values supérieures à 25 000 euros. Ce problème se pose à l'évidence beaucoup moins pour le seuil de plus-values immobilières, en outre plus bas 2 ( * ) . Cela étant, une franchise ou un abattement fixé en montant de plus-values ouvrirait exactement les mêmes possibilités de détournement, sauf à le fixer à un niveau très bas 3 ( * ) ;
- comme il ne s'agit pas d'un abattement applicable à des plus-values nettes, le seuil exonère des revenus sans faire « tomber » les pertes. Les moins-values nettes constatées une année où l'ensemble des cessions est inférieur au seuil sont reportables les dix années suivantes, sous réserve que ces années le seuil soit franchi.
II.- LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION SOUS SEUIL DE CESSION
Le présent article propose de supprimer l'exonération attachée au montant des cessions. Comme présenté précédemment, cette exonération n'était pas exempte de critiques, renforcées par l'existence aujourd'hui d'un seuil élevé dans un contexte d'érosion monétaire faible.
Cependant, une suppression sèche sans mécanisme tendant à préserver les petites cessions n'allait pas de soi. Il n'existe en effet aucun abattement forfaitaire sur les plus-values mobilières contrairement à ce qui se fait pour d'autres revenus du patrimoine privé imposables : abattement forfaitaire sur les revenus distribués (1 025 euros ou 3 050 euros), abattement sur les produits des bons ou contrats de capitalisation (4 600 euros ou 9 200 euros), abattement forfaitaire sur les plus-values immobilières (1 000 euros).
Les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux rejoindront donc les produits de placements à revenus fixes, mais avec une différence fondamentale : elles ne peuvent être soumises au barème. Elles seront donc imposables au premier euro à un taux de 19 % (taux issu de la majoration prévue à l'article 4 du présent projet de loi) quel que soit le montant de ces plus-values et quelle que soit la situation fiscale du contribuable.
Prenons l'exemple d'un couple d'actifs avec deux enfants disposant de 50 000 euros de salaires imposables et percevant 3 000 euros de plus-values mobilières (6 000 euros de cession). Ce couple est imposé au barème à la tranche marginale à 30 % soit un impôt résultant du barème, avant réductions et crédits d'impôt, de 2 342 euros. Ce contribuable bénéficie par ailleurs de 2 000 euros de réduction d'impôt au titre des frais de garde de ses enfants. Les plus-values mobilières sont exonérées. Son impôt s'élève à 342 euros.
L'assujettissement au premier euro des plus-values cumulé au relèvement à 19 % du taux forfaitaire conduit à un surcroît d'imposition de 570 euros, supérieur à la cotisation initiale, qui est donc multipliée par 267 %.
Le 1° du A du II du présent article supprime la fin du premier alinéa du 1 du I de l'article 150-0 A qui prévoyait le montant et l'actualisation du seuil de cession en deçà duquel les plus-values n'étaient pas imposables.
En conséquence, l'ensemble des dispositions mentionnant ou renvoyant au seuil (aussi appelé « la limite ») sont également supprimées. Il s'agit :
? des modalités particulières d'appréciation du seuil en cas d'événements exceptionnels prévues au second alinéa du 1 du I de l'article 150-0 A ( 2° du A du II du présent article ) ;
? des précisions relatives à l'appréciation du seuil figurant :
- au second alinéa de l'article 150 duodecies relatif à la prise en compte des plus-values constatées en cas de donations de titres ouvrant droit à la réduction d'ISF de l'article 885-0 V bis A ( I du présent article ) ;
- au II de l'article 150-0 A à ses alinéas 2 (prise en compte de la valeur liquidative ou de rachat d'un PEA en cas de retrait ou de rachat avant la cinquième année), 2 bis (de même pour un PEA de plus de cinq ans en perte), 6 (prise en compte des remboursements au titre des rachats par une société de ses propres titres) et 7 (prise en compte des sommes ou valeur distribuées au titre du carried interest lorsqu'elles bénéficient du taux de 18 %) ( C du II du présent article ) ;
- au II de l'article 151 sexies (appréciation du seuil au moment de la cession de biens migrants, c'est-à-dire ayant appartenu au patrimoine privé et au patrimoine professionnel) ( III du présent article ) ;
- au 6 bis de l'article 200 A (imposition des plus-values d'acquisition de stock options au-delà du seuil en appréciant ce seuil en agrégeant à ces plus-values, les plus-values d'acquisition d'actions gratuites et les plus-values de cession de droit commun) ( A et B du V du présent article ) ;
? des dispositions prévoyant une année d'imposition distincte de celle de la cession mais rattachées à cette dernière année pour l'appréciation du seuil et figurant :
- au 4 de l'article 150-0 A (imposition des compléments l'année où ils sont reçus et des gains retirés de la cession ou de l'apport d'une créance qui trouve son origine dans une clause contractuelle de complément de prix l'année de la cession ou de l'apport) ( B du II du présent article ) ;
- au 6 de l'article 150-0 A (imposition des sommes ou valeurs attribuées en contrepartie de titres pour lesquels l'option pour l'imputation des pertes, prévue en cas d'annulation des titres par suite de liquidation, a été exercée au titre de l'année au cours de laquelle elles sont reçues) ( B du II du présent article ) ;
? de la mention devenue inutile au 1 de l'article 170 prévoyant la déclaration par les contribuables des plus-values exonérées sous le seuil parmi les gains exonérés à déclarer ( IV du présent article ).
Le A du VII du présent article prévoit une entrée en vigueur de l'ensemble de ces dispositions (suppression du seuil et coordinations) pour les cessions réalisées à compter du 1 er janvier 2011.
Par ailleurs, une coordination est également effectuée dans l'article 1649-0 A, relatif aux modalités d'application du droit à restitution des impositions (« bouclier fiscal »).
À l'occasion de l'assujettissement aux prélèvements sociaux des plus-values au premier euro par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le 7 de l'article 1649-0 A qui traite de ces plus-values exonérées a été modifié. Alors que les plus-values sous le seuil n'étaient jusqu'alors pas retenues au dénominateur du bouclier fiscal, du fait de l'acquittement des prélèvements sociaux, elles le sont devenues pour leur montant soumis à la CSG.
L e VI du présent article supprime le 7 de l'article, les plus-values imposables à l'impôt sur le revenu étant déjà couvertes par les revenus visés au 4 de l'article 1649-0 A. Toutes les plus-values seront désormais retenues pour leur montant soumis à l'impôt sur le revenu (brut de l'abattement pour durée de détention).
Le A du VIII du présent article prévoit d'appliquer la coordination prévue pour le calcul du bouclier au plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter du 1 er janvier 2011, date à compter de laquelle les plus-values seront soumises à l'impôt sur le revenu sans condition de seuil de cession.
Or, le fait de solder dès à présent les conséquences d'une année 2010 de transition entre exonération complète et assujettissement à toutes les impositions règle le sort des moins-values sociales en report au regard du bouclier fiscal. En effet, en s'alignant sur l'assiette sociale, le législateur autorisait la prise en compte, sous le seuil de cession, d'un revenu minoré de moins-values sociales en report, alors que dans le même temps, en loi de finances, il excluait cette minoration sur les plus-values fiscalisées. Le Rapporteur général avait exprimé le souhait, dans son rapport sur l'application de la loi fiscale de juillet 2010 (n° 2692), que cet effet de bord marginal de la réforme opérée en loi de financement de la sécurité sociale soit corrigé.
Cet effet est corrigé par la suppression du 7 de l'article 1649-0 A puisque ce sont les plus-values soumises à l'impôt sur le revenu qui seront prises en compte pour l'application du bouclier fiscal aux impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de l'année 2011. Les moins-values sociales en report, qui ne peuvent exister qu'à partir de 2011, ne pourront donc plus venir minorer les revenus retenus pour l'application du bouclier fiscal.
III.- LE TRAITEMENT DE LA DÉCONNEXION DES
ASSIETTES SOCIALES
ET FISCALES
L'année 2010 de transition entre exonération complète et assujettissement à toutes les impositions ne soulève pas uniquement des interrogations au titre du bouclier fiscal. Comme brièvement présenté supra , pour les cessions réalisées en 2010, pour le calcul de l'assiette des prélèvements sociaux, les moins-values nettes subies sur une année sont imputables sur les plus-values nettes réalisées au cours des dix années suivantes. Il en résulte donc une déconnexion des assiettes fiscale et sociale et un suivi distinct des moins-values reportables sur les dix années suivantes, selon que le seuil de cession de valeurs mobilières a été dépassé ou non au titre de l'année de réalisation de la moins-value.
? Lorsque le seuil de cession est dépassé en 2010 :
- les moins-values en report au 1 er janvier 2010, nécessairement fiscales, sont imputables sur les plus-values nettes fiscales et sociales pour déterminer l'assiette soumise à l'impôt et aux prélèvements sociaux : le montant des éventuelles moins-values en report au 1 er janvier 2011 est identique ;
- l'éventuelle moins-value réalisée en 2010 est imputable sur les plus-values fiscales et sociales pour déterminer l'assiette soumise à l'impôt et aux prélèvements sociaux : le montant des éventuelles moins-values en report au 1 er janvier 2011 est identique ;
? Lorsque le seuil de cession n'est pas dépassé en 2010 :
- les moins-values en report au 1 er janvier 2010, nécessairement fiscales, sont imputables sur les éventuelles plus-values nettes sociales constatées en 2010, alors qu'elles restent en suspens pour l'impôt. Au 1 er janvier 2011, le montant éventuel des moins-values sera alors plus élevé s'agissant de celles imputables pour le calcul de l'impôt les années suivantes par rapport à celles restant à imputer les années suivantes pour le calcul des prélèvements sociaux ;
- l'éventuelle moins-value réalisée en 2010 n'est imputable que sur les plus-values sociales, de l'année ou des années suivantes : le montant éventuel des moins-values en report (plus-values sociales inférieures aux moins-values sociales) au 1 er janvier 2011 sera plus élevé pour la détermination de l'assiette des prélèvements sociaux des dix années suivantes que pour celle de l'impôt puisqu'aucune nouvelle moins-value n'a pu être enregistrée.
Cette déconnexion, qui n'était vraiment pas optimale pour le suivi des plus et moins-values, aurait perduré alors même que les modalités d'assujettissement auraient été distinctes la seule année 2010. C'est pourquoi le B du VIII du présent article propose de reconnecter les assiettes fiscale et sociale lorsqu'au cours de l'année 2010 le seuil de cession n'a pas été franchi. Le montant des moins-values en report au 1 er janvier 2011 en est unifié.
Cette reconnexion prend la forme de deux mesures favorables aux contribuables ayant subi des moins-values en 2010 ou ayant des moins-values en report au 1 er janvier 2010. Compte tenu des dépréciations constatées ces dernières années, une mesure défavorable consistant à retenir la seule assiette fiscale alors même que l'imposition est alourdie (sur les plus-values de 2010 en matière sociale et celles de 2011 en matière fiscale) aurait été excessivement rude.
Le 2 du B du VIII du présent article vise le cas des moins-values nettes reportables au 1 er janvier 2010 imputées sur des plus-values sociales. Il prévoit que le montant ainsi imputé ouvre droit à un crédit d'impôt sur le revenu égal à 19 %, imputé sur l'impôt sur le revenu au titre de l'année 2010. L'application d'un taux de 19 % alors que le taux d'imposition applicable sera encore de 18 % s'explique par le fait que le crédit d'impôt se substitue à une imputation de moins-value en report sur l'assiette de l'impôt sur le revenu au titre des revenus réalisés à compter de 2011. Comme d'usage, le crédit d'impôt institué est imputé après les réductions d'impôt, les autres crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires, et s'il excède l'impôt dû, l'excédent est restitué.
Exemple : Un contribuable ayant 300 euros de moins-values en report au 1 er janvier 2010, cède 1 000 euros de titres en 2010 et constate une plus-value de 100. Il impute 100 de ses moins-values en report et n'acquitte pas de prélèvements sociaux. Conformément à la mesure proposée, il bénéficie pour les 100 imputés d'un crédit d'impôt de 19 euros. Au 1 er janvier 2011, le montant de moins-values en report est un montant unique de 200 euros.
Le 1 du B du VIII du présent article vise le cas des moins-values nettes constatées sous le seuil en 2010 et imputables sur les plus-values sociales, de l'année ou des années suivantes. Il est proposé d'aligner le montant des moins-values nettes fiscales en report au 1 er janvier 2011 sur les moins-values nettes sociales en report.
Exemple : Un contribuable ayant 300 euros de moins-values en report au 1 er janvier 2010, cède 1 000 euros de titres en 2010 et constate une moins-value nette de 100 euros, reportables donc sur les plus-values nettes sociales des années 2011 à 2021. Au 1 er janvier 2011, son montant de moins-values sociales en report est de 100 euros. Conformément à la mesure proposée, le montant de ses moins-values fiscales nettes en report est fixé aussi à 100 euros.
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La Commission adopte l'article 5 sans modification .
* 1 On rappellera qu'un mécanisme dégressif est prévu pour les exonérations de plus-values professionnelles sous condition de seuil.
* 2 On notera que pour l'exonération de plus-values professionnelle sous condition de valeur applicable aux sociétés de personnes, le seuil est apprécié en tenant compte des transmissions réalisées par l'associé au cours des cinq années précédentes.
* 3 On constate d'ailleurs ce type de pratiques sur les rachats partiels d'assurance-vie, permettant de bénéficier chaque année de l'abattement de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros pour un couple.