L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
3. COMMENT LES PARLEMENTAIRES TRAVAILLENT-ILS AVEC VOTRE ARGENT ? par M. Edward Davey membre de la Commission du Trésor Chambre des communes du Royaume-Uni
RÉSUME DES RECOMMANDATIONS
Proposition 1 : Création du Bureau des contribuables (« office of the taxpayer ») :
- pour offrir des conseils indépendants aux membres du Parlement et aux Commissions parlementaires spécialisées dans le contrôle des dépenses publiques et des propositions de mesures fiscales ;
- Dirigé par le « Contrôleur général des contribuables » (Taxpayers Investigator General) nouveau fonctionnaire de la Chambre des communes, disposant des plus hautes autorisations d'accès aux documents gouvernementaux.
Proposition 2 : Projet de loi de finances parlementaire visant à réformer le processus d'octroi des crédits budgétaires en :
- Incitant les membres du Parlement à examiner les projets budgétaires en les dotant de nouveaux pouvoirs d'amendement, en remplaçant l'initiative budgétaire de la Couronne par un système de droit de veto gouvernemental et en mettant un terme à la convention constitutionnelle qui transforme automatiquement un amendement au budget prévisionnel en vote de censure ;
- Obligeant les parlementaires siégeant dans les Commissions spécialisées à faire rapport au Parlement s'agissant des projets de budgets et des Accords de service public ;
- Habilitant les parlementaires et les Commissions spécialisées à proposer des amendements pour des « transferts » de crédits neutres et des augmentations de dépenses ;
- Impliquant directement les parlementaires dans le débat budgétaire avant sa finalisation dans le cadre du calendrier du nouveau budget, par la réforme du processus d'établissement des crédits budgétaires et la révision radicale du règlement intérieur du Parlement en plaçant les instructions relatives au budget dans un cadre législatif.
Proposition 3 : Projet de loi d'information budgétaire visant à améliorer l'information fournie aux parlementaires en :
- Exigeant que tous les documents budgétaires respectent les critères de transparence les plus stricts et soient soumis à l'examen du Bureau des contribuables;
- Restructurant et élargissant le champ des budgets prévisionnels afin d'inclure une plus grande proportion du budget annuel et d'affiner les distinctions entre les différents types de dépenses (par exemple versements d'intérêts, sécurité sociale, paiement au titre de la dette, achats de biens, achats de services, etc.) ;
- Exigeant des liens directs et détaillés entre les états prévisionnels et les résultats des politiques pour montrer le bien fondé des dépenses individuelles et pour faire correspondre les intrants de dépenses aux objectifs gouvernementaux en se fondant sur les Accords de service public ;
- Introduisant des budgets provisoires pour les deux années suivantes en matière de dépenses sectorielles ;
- Introduisant des budgets prévisionnels pluriannuels, englobant les programmes s'étendant sur plus d'une année.
Proposition 4 : Mettre fin au contrôle du ministère des Finances sur ses propres définitions comptables :
- Rendre le comité des normes comptables responsable de la définition des normes comptables du secteur public ;
- Chercher à adopter à plus long terme les normes de l'UE et de l'OCDE en matière de définition comptable du secteur public.
Proposition 5 : Introduction d'audit et de validation indépendants des évaluations du gouvernement en :
- Rendant le Bureau d'audit national (National Audit Office) responsable de l'audit de l'évaluation des résultats des secteurs ministériels.
Proposition 6 : Soumettre l'ensemble des dépenses à un audit parlementaire plus poussé en :
- Rendant le Bureau d'audit national (NAO) responsable de l'audit de tous les deniers publics qui échappent actuellement aux autres auditeurs publics ;
- Créant de nouvelles sous-commissions des finances et de l'audit pour chaque Commission ministérielle sectorielle.
Proposition 7 : Élargir le rôle de la Commission des comptes publics (Public Accounts Commission):
- Porter les émoluments de son Président et de ses membres au niveau des émoluments ministériels ;
- Transfert de la compétence en matière de nomination à la Commission des comptes publics à une nouvelle Commission de la Chambre des communes.
Proposition 8 : Promouvoir des mesures basées sur les faits par un audit systématique des :
- Progrès du gouvernement sur les recommandations du Bureau d'audit national et de la Commission des comptes publics ;
- Résultats des dépenses gouvernementales globales.
Proposition 9 : Réforme du processus d'adoption de la loi de finances, y compris :
- La séparation des questions portant sur les aspects techniques de la fiscalité des questions de politique fiscale, en ayant recours à deux types de projet de loi budgétaire - projet de loi de finances et projet de loi relatif aux aspects techniques des mesures fiscales (ce dernier étant publié à l'état de projet et soumis à consultations);
- Exigence législative aux fins d'accompagner les projets de loi en matière fiscale de rapports sur les coûts de respect des obligations fiscales indiquant la méthodologie utilisée.
Proposition 10 : Nouvelle Commission de la Chambre des Lords sur la simplification de la fiscalité :
- Entreprendre un examen continu et systématique de l'ensemble des lois du Parlement et des directives de l'UE en matière de fiscalité, dans le but de soumettre des recommandations relatives à la simplification du système fiscal.
1 INTRODUCTION
Commission spécialisée sur la procédure (Subsides budgétaires), 1980-81 :
« ... le contrôle parlementaire des dépenses du gouvernement est un mythe... »
Commission spécialisée sur la procédure, 1997-98 :
« ... si ce n'est pas un mythe constitutionnel, cela en est très proche... »
Réforme parlementaire
La réforme du Parlement est devenue l'une des priorités politiques. Au moment où une législature, marquée par d'importantes réformes constitutionnelles, arrive à son terme, c'est la Chambre des communes qui se trouve maintenant sous le feu des projecteurs 1 ( * ) .
Le présent document se penche sur la réforme de la fonction historique centrale du Parlement : le contrôle des demandes du gouvernement en matière de mesures fiscales et de dépenses. Il ne fait guère de doute qu'une réforme de cette ampleur doit être au coeur de toute modernisation significative du Parlement.
Les appels en faveur d'une réforme du Parlement ne sont pas nouveaux 2 ( * ) , tout comme le désir de renforcer le contrôle du Parlement sur le budget du gouvernement 3 ( * ) . Pourtant, à la notable exception près de l'action du Bureau d'audit national, les réformes de fond mises en application sont peu nombreuses, notamment dans le domaine de la responsabilité financière.
La nécessité d'entreprendre des réformes au niveau de la Chambre des communes est cependant devenue plus aiguë. De nombreuses caractéristiques du pouvoir parlementaire ont évolué sous l'emprise de forces allant de la décentralisation aux exigences provenant d'une pression médiatique constante. Bien que la formation de la Commission sur la modernisation de la Chambre des communes ait témoigné de la reconnaissance de ce besoin de réforme, l'attention a principalement été portée, à ce jour, sur des questions insignifiantes et consensuelles. Il est à craindre que le Parlement accepte des réformes modestes qui ne sont pas axées sur son rôle historique central en matière de contrôle budgétaire. Si tel devait être le cas, l'importance du Parlement dans la vie quotidienne nationale continuerait inévitablement à décliner.
Signification du contrôle budgétaire
C'est en plaçant le contrôle budgétaire dans le contexte de l'une des questions les plus controversées dans la politique britannique moderne, celle du rôle de la Grande-Bretagne en Europe, que l'on saisit sans doute le mieux sa signification. Puisque la Chambre des communes n'a manifestement pas réussi à demander des comptes aux gouvernements successifs en matière budgétaire, certains critiques eurosceptiques ont lié ces échecs de la « démocratie » et de « la souveraineté parlementaire » à la question européenne. Bien qu'il faille certainement réformer l'Union Européenne, il y a sans doute quelque ironie à constater que le renforcement le plus significatif de la démocratie et de la souveraineté parlementaire britanniques ne pourra provenir que de réformes entreprises par la Chambre des communes elle-même.
Le présent texte soutient donc que les membres du Parlement du Royaume-Uni constituent eux-mêmes la principale menace qui pèse à l'heure actuelle sur leur propre souveraineté. Bien que la Chambre des communes soit en théorie investie du rôle historique de contrôle des propositions de mesures fiscales et de dépenses du gouvernement, les membres du Parlement se bornent en pratique à approuver le budget de l'exécutif. En effet, en comparaison, nombreux sont les membres des autorités locales qui jouent un rôle plus actif dans l'établissement de leur budget respectif. Les membres de nombreux parlements étrangers s'impliquent par ailleurs beaucoup plus dans un réel contrôle budgétaire.
Les membres du Parlement britannique n'ont malheureusement pas fait montre jusqu'ici d'un grand d'intérêt pour un réel contrôle des finances. Si l'on veut assurer la réussite de la réforme visant à « mettre les parlementaires au service des deniers publics », les changements doivent s'axer sur la revitalisation de l'intérêt des parlementaires pour le budget, en introduisant de nouvelles obligations et de nouvelles incitations à leur endroit.
Il y a de nombreux obstacles à l'avènement de ces parlementaires d'un type nouveau qui s'engageraient dans un contrôle approfondi et détaillé des finances publiques. Les chefs de file de la majorité parlementaire voient d'un mauvais oeil les députés de base qui présentent des amendements sur des questions relevant du gouvernement. De même, les députés de l'opposition sont peu incités à présenter des amendements au budget car ils ont à affronter des contraintes procédurales et des chances de succès fort limitées.
Ne disposant que de très peu de ressources pour réaliser un examen approfondi des propositions en matière de mesures fiscales et de dépenses, les députés individuels tirent plus de prestige et d'autorité de leurs apparitions médiatiques ou de leur présence dans leurs circonscriptions. Pourtant, si l'on souhaite modifier la conduite du Parlement, il faut que les députés eux-mêmes modifient d'abord la leur. Il faudra pour cela recourir à la carotte et au bâton.
Propositions de réforme
Ce document commence par décrire la réalité actuelle du contrôle parlementaire du budget pour faire apparaître l'ampleur de son échec. Il étudie comment les législatures des autres pays s'acquittent de leur tâche en matière de responsabilité financière. Enfin, il propose plusieurs réformes radicales. Ces propositions reflètent certaines des idées exposées dans le récent rapport du Comité de liaison de la Chambre des communes « Shifting the Balance : Select Committees and the Executive « 4 ( * ) , et le récent rapport de la Commission spécialisée sur la procédure intitulé « Procedure for Debate on the Government's Expenditure Plans » 5 ( * ) auquel a contribué l'auteur.
Dans le présent texte, nous allons par contre beaucoup plus loin. Les propositions qu'il contient sont beaucoup plus radicales, notamment dans le domaine du contrôle ex ante des dépenses publiques. En se basant sur l'expérience récente de pays comme les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et la Suède, nous élaborons un modèle de responsabilité financière qui distingue les trois exigences de base permettant d'assurer un contrôle efficace : les besoins en matière d'information, les ressources et les réformes procédurales. La création d'un nouvel organe destiné à conseiller les députés sur les propositions budgétaires - le Bureau des, contribuables - dirigé par un nouveau fonctionnaire de la Chambre des communes, le Contrôleur général des contribuables (Taxpayers Investigator General) est l'une des réformes cruciales que nous préconisons.
Ce document comporte des propositions visant à réformer l'analyse ex post des dépenses, par l'élargissement du rôle de la Commission des comptes publics et du Bureau d'audit national. La réforme du rôle du Parlement relative à l'examen des propositions fiscales est également évoquée. Des propositions sont avancées pour améliorer le contrôle parlementaire de la fiscalité et également pour définir un processus destiné à promouvoir une plus grande simplification du système fiscal - objectif majeur de toute réforme microéconomique.
Les réformes travaillistes et certaines idées conservatrices
Les réformes fiscales entreprises par le parti travailliste ont rendu les réformes que nous proposons plus faciles à envisager et à mettre en application.
L'introduction d'un nouveau système de comptabilité publique (comptabilité et budgétisation emplois-ressources) et l'évolution vers un processus budgétaire plus stable, particulièrement avec le processus de réexamen des dépenses à l'horizon des deux ou trois années suivantes, ont par exemple éliminé certains des problèmes touchant à l'information et au calendrier que les propositions de réforme précédentes ont connus.
Les réformes constitutionnelles du parti travailliste, notamment la décentralisation et la réforme de la Chambre des Lords, pourraient également offrir l'occasion d'un réexamen radical du rôle des membres du Parlement en matière de contrôle de l'exécutif britannique, en particulier au niveau des mesures fiscales et des dépenses.
Il reste à savoir si le parti travailliste est maintenant prêt à aborder ces réformes constitutionnelles en termes plus stratégiques et à porter la réforme au coeur du gouvernement central, c'est-à-dire celle du budget.
D'autre part, certains membres du parti conservateur s'interrogent enfin avec une plus grande intensité sur la Constitution britannique. Après avoir été les principaux responsables de l'affaiblissement du pouvoir de la Chambre des communes au cours du siècle dernier, certains théoriciens du parti conservateur abordent la question 6 ( * ) . Jusqu'ici ce travail n'a pas apporté grand chose dans le domaine crucial du contrôle des finances, mais les idées qui ont pris corps semblent au moins aller dans le bon sens.
Les libéraux démocrates disposent maintenant d'un ensemble cohérent de réformes visant à améliorer le contrôle budgétaire 7 ( * ) , mais l'urgence de la réforme du rôle du Parlement en la matière est trop importante pour n'appartenir qu'à un seul parti. Il faut que tous les partis y participent car cela impliquerait un changement radical de la façon dont travaillent les parlementaires. Le moment est venu de reconquérir le rôle historique du Parlement en matière de finances publiques. Il est temps que les parlementaires aient l'obligation d'oeuvrer pour les deniers publics.
Le mythe du contrôle parlementaire des dépenses gouvernementales
Quand les députés ont-ils rejeté pour la dernière fois une demande de crédits ministériels ?
En 1919, lorsque le Lord Chancelier s'est vu refuser les crédits pour une seconde salle de bain.
C'est peut-être pourquoi les Lords Chanceliers modernes ont des papiers peints aussi coûteux.
2. COMMENT LES PARLEMENTAIRES BRITANNIQUES EXAMINENT-ILS LES DÉPENSES PUBLIQUES ?
Le discours annuel du budget du Chancelier de l'échiquier est le temps fort de l'année parlementaire. Les médias et les parlementaires connaissent alors un débordement d'activité. Cela permet d'alimenter le mythe du déclenchement d'un processus parlementaire garantissant le passage au peigne fin du budget du gouvernement.
La présente section tente de réfuter ce mythe en ce qui concerne le volet des dépenses du budget tandis que la section 3 analyse le volet des mesures fiscales. Ces deux sections concernent le rôle du Parlement tant avant la finalisation des décisions (contrôle ex ante) qu'après la prise de décisions (contrôle ex post).
Il est vital pour la réforme du contrôle budgétaire de regrouper au sein d'un budget unifié les dépenses et les mesures fiscales qui font actuellement l'objet d'un traitement distinct. Si l'on veut que les membres du Parlement puissent soumettre les propositions budgétaires à une analyse rigoureuse, les mesures fiscales et les dépenses doivent être étudiées de concert, suivant un calendrier officiel tel qu'exposé ci-dessous.
Il y a eu bien sûr des expériences récentes dans ce sens, avec l'introduction du budget unifié par le dernier gouvernement conservateur. Mais cela n'était en grande partie qu'un gadget et n'était motivé par aucun désir sous-jacent d'impliquer les parlementaires dans le processus budgétaire. Construit sur des fondations aussi fragiles, il a sans surprise été abandonné par le gouvernement travailliste suivant.
2.1 Contrôle ex ante des dépenses - le processus d'octroi des crédits budgétaires
Le gouvernement demande officiellement des fonds au Parlement par le biais du système d'octroi des crédits budgétaires. Il s'agit de la présentation au Parlement des états prévisionnels principaux du ministère des finances sur les fonds requis par le gouvernement pendant l'année à venir.
Les états prévisionnels n'arrivent cependant qu'à la toute fin du processus d'établissement du budget. Avant leur publication, les ministres et les hauts-fonctionnaires ont travaillé en secret pendant des mois. En outre, les décisions budgétaires ne sont pas d'abord présentées au Parlement sous forme d'états prévisionnels. Elles figurent dans les documents budgétaires soumis par le Chancelier de l'échiquier et dans les publications connexes.
La date de présentation et l'appellation de ces états budgétaires ont évolué au cours des années. Actuellement, il existe une déclaration pré-budgétaire en novembre, une déclaration budgétaire en mars et un état de révisions des dépenses dont la périodicité semble devenir bi-annuelle.
En conséquence, la quasi-totalité des analyses modernes sur l'établissement du budget du gouvernement britannique se concentre sur les travaux internes du ministère des finances, du cabinet et des Commissions du cabinet en étudiant les règles et les échéanciers que les gouvernements se sont fixés, plutôt qu'en fonction du déroulement des événements au Parlement.
La présentation de ces états par le gouvernement suscite ensuite force débats au Parlement et dans les médias. La plupart de ces débats tentent d'éclaircir les implications de ce qui a été annoncé. Chacun des états et publications budgétaires contient littéralement des milliers de décisions dont l'annonce officielle est faite en même temps. Certaines de ces décisions sont relativement définitives, comme les enveloppes globales, les principales propositions de mesures fiscales et les répartitions de crédits par ministères, alors que d'autres répartitions, comme celles des dépenses au sein de chaque ministère, ne seront effectuées qu'au cours des mois suivants. Pour rendre quasiment impossible la compréhension d'un tel nombre de décisions, les publications budgétaires du ministère des finances se sont mises à ressembler de plus en plus à des prospectus commerciaux, où figurent des chiffres et des tableaux qui semblent être davantage destinés à semer la confusion qu'à apporter des éclaircissements
Les débats de la Chambre des communes sur les propositions relatives aux mesures fiscales et aux dépenses sont souvent centrés sur l'expression d'avis divergents, sur la nature de ce que le gouvernement a proposé plutôt que sur les mérites et inconvénients des propositions. Il n'est même pas requis que les débats se terminent par des votes sur des montants de dépenses précis, mais il peut y avoir une résolution « accueillant » un état budgétaire ou dans le cas du budget du mois de mars, une longue série de votes sur des résolutions relatives à des propositions de changement de certains impôts.
En fait, le processus formel d'octroi des crédits et de votes sur les demandes en matière de dépenses peut se dérouler indépendamment des états présentés par le Chancelier. Il n'existe par exemple pas de relations entre le pré-budget et les états prévisionnels. D'ailleurs, le pré-budget s'apparente de manière croissante plus à un mini budget qu'à un projet de budget 8 ( * ) .
Officiellement seuls trois jours sont actuellement alloués au débat sur ces états prévisionnels qui font d'ailleurs rarement l'objet d'un vote. Il saute donc aux yeux que le processus d'octroi des crédits budgétaires est devenu réellement superflu à notre époque, même s'il s'agit du processus parlementaire officiel de contrôle budgétaire. Les Commissions spécialisées qui interrogent les ministres et les hauts-fonctionnaires sur les projets de dépenses ne s'intéressent d'ailleurs même pas en règle générale aux états prévisionnels.
Ces faiblesses du processus d'octroi des crédits budgétaires ne sont pas nouvelles. Le Parlement n'a en effet jamais joué de rôle dynamique dans l'établissement du budget. On peut faire remonter l'origine de cette passivité au moyen-âge, lorsque le rôle principal du Parlement était d'accorder des fonds aux monarques désireux d'entreprendre des conflits ruineux.
« Les relations financières entre la Couronne et le Parlement prirent forme au moment où le roi gouvernait encore par le biais de ministres responsables devant lui, et où la Chambre des communes n'exerçait qu'un contrôle négatif par le biais de son pouvoir de refuser les subsides budgétaires. Ces relations constitutionnelles se sont maintenues pour l'essentiel, malgré la création du gouvernement responsable dépendant du soutien de la Chambre des communes » 9 ( * ) .
Malgré de nombreuses réformes au cours des deux derniers siècles, la réalité actuelle du processus britannique d'octroi des crédits budgétaires serait sans doute le seul aspect du gouvernement du vingt-et-unième siècle qui ne serait pas étranger à un monarque médiéval.
2.1.1. Le processus d'octroi des crédits budgétaires10 ( * )
Pour pouvoir comprendre comment l'on pourrait réformer les procédures parlementaires en matière de contrôle budgétaire, il faut étudier un peu plus en détail le processus d'octroi des crédits budgétaires. Ce processus fonctionne sur une base annuelle et est largement régi par le règlement intérieur de la Chambre des communes. Un résumé de l'application chronologique des dispositions réglementaires pertinentes témoigne du caractère parodique qu'a pris ce processus.
Conformément à l'article 55 du règlement intérieur, le ministère des Finances doit présenter au Parlement pour le mois d'août, les états prévisionnels principaux de l'année, bien que ceux-ci soient normalement préparés bien plus tôt, normalement après la déclaration du Budget. « Les états prévisionnels principaux » contiennent les demandes de crédits du gouvernement pour l'année basées sur les décisions et les annonces antérieures.
Chaque ministère prépare ses propres états prévisionnels de crédits, à l'intérieur desquels se trouvent les « Votes » qui sont en fait des demandes de crédits individuels pour les répartitions de dépenses par postes de ce ministère. Il y a différentes catégories de « Votes » qui reflètent différents types de dépenses et un mécanisme explicatif qui tente de décrire à quels usages ils peuvent être employés.
Les Commissions spécialisées disposent d'un certain temps pour étudier les états prévisionnels. Il n'y a cependant pas de renvoi formel des états prévisionnels aux commissions spécialisées concernées et celles-ci ne sont aucunement tenues de les examiner. Elles disposent, si elles le souhaitent, d'au moins 7 jours entre la présentation d'un état prévisionnel et le vote correspondant de la Chambre. La pratique actuelle des Commissions spécialisées est de ne pas examiner les états prévisionnels en détail, à quelques notables exceptions près comme dans le cas de la défense.
Les Votes sur les comptes publics ont lieu de toute façon au mois de novembre précédent. Ces votes affectent sans débat pour l'année suivante 45 pour cent des fonds alloués aux ministères pour Tannée fiscale précédente. Ceci est fait pour éviter la paralysie du gouvernement s'il ne disposait pas de l'autorisation d'engager des dépenses puisque le vote sur les principaux états prévisionnels n'intervient que 4 mois après le début de l'exercice budgétaire suivant.
Après la publication printanière des principaux états prévisionnels, le mécanisme dit de « guillotine parlementaire » 11 ( * ) assure la tenue d'un vote sur ceux-ci aux alentours du mois de juin. Il peut y avoir un débat sur certains des états prévisionnels principaux, mais ce n'est pas toujours le cas. On peut donc procéder à des votes sans débat, et il y a d'ailleurs très rarement de réelles divisions à leur sujet.
Les 3 jours alloués par session pour le débat sur les états prévisionnels peuvent d'ailleurs être répartis sur toute Tannée. Ils sont souvent utilisés pour débattre des états prévisionnels supplémentaires comprenant les demandes de crédits révisées ou supplémentaires présentées par le ministère des finances au cours de Tannée fiscale.
Dans le plus pur style de la Chambre des communes, les journées consacrées aux états prévisionnels entraînent rarement la tenue d'un débat portant réellement sur ceux-ci. Le Comité de liaison aura choisi d'adjoindre le rapport d'une Commission spécialisée à l'état prévisionnel concerné (article 145 du règlement intérieur), même si parfois le lien entre ces deux éléments est ténu. Le débat se focalisera alors invariablement non pas sur les chiffres contenus dans les états prévisionnels mais sur les questions politiques soulevées dans les rapports de la Commission spécialisée. Ainsi le peu de temps alloué pour débattre des propositions de dépenses n'est même pas utilisé à cette fin par les députés.
Le vote final des états prévisionnels peut avoir lieu dans le cadre des collectifs budgétaires qui sont présentés au Parlement et réunissent les états prévisionnels supplémentaires d'hiver et de printemps. Les états prévisionnels supplémentaires de l'été et les états prévisionnels principaux sont formellement adoptés dans la loi de finances annuelle qui confirme également les sommes affectées au cours de l'hiver et du printemps.
Ainsi, malgré le manque de débat significatif, d'analyse ou de vote sur les états prévisionnels, le maintien du mythe du contrôle parlementaire exige une procédure parlementaire élaborée tout au long de l'année. Cela permet d'occuper de nombreux fonctionnaires mais ne trouble guère les députés.
Certains affirment parfois que les états prévisionnels n'auront jamais rien à voir avec le rôle des parlementaires en matière de contrôle budgétaire puisque ces états prévisionnels représentent des décisions déjà annoncées. Ceci est exact pour une partie des états prévisionnels qui peuvent effectivement représenter les factures d'achats déjà contractés par le gouvernement. Mais cela n'est pas vrai de nombreux « Votes » compris dans les états prévisionnels. En outre, si le format actuel des états prévisionnels constitue un obstacle à un contrôle plus rigoureux, il faudrait bien évidemment le modifier ou le remplacer.
2.1.2 . Carences du contrôle ex ante en matière de procédure, d'information
et de ressource
Pour formuler les propositions de réforme présentées à la section 6, il n'est pas inutile de connaître les caractéristiques importantes de ce que serait le contrôle budgétaire idéal 12 ( * ) .
On peut identifier trois exigences fondamentales permettant un contrôle budgétaire performant. Le Parlement a besoin par-dessus tout de procédures appropriées si l'on veut que ses membres puissent débattre et voter les propositions de dépenses. Cependant, pour une pleine utilisation de ces procédures les parlementaires doivent recevoir des informations compréhensibles sur le budget. Enfin, les parlementaires doivent également disposer des ressources et compétences nécessaires pour interpréter et utiliser ces informations. Ces trois éléments - procédures, informations et ressources - doivent exister si l'on souhaite que le contrôle budgétaire soit une réalité. Il faut noter avant d'aller plus loin qu'il existe une quatrième exigence fondamentale pour permettre un contrôle budgétaire efficace : c'est la volonté de s'engager dans le processus. Même si ces trois exigences sont remplies, il n'est pas certain que cela suffira pour encourager ou forcer les parlementaires à fournir les efforts nécessaires pour assurer le contrôle budgétaire.
Fort de cette mise en garde, à laquelle nous ferons de nouveau allusion, nous pouvons maintenant analyser le système du Royaume-Uni à partir du modèle que nous proposons.
Procédure
Le processus d'octroi des crédits budgétaires décrit au paragraphe 2.1.1 ci-dessus montre un système qui n'offre pas aux députés la possibilité d'apporter une contribution significative. Cela crée un cercle vicieux. Incapables d'obtenir de réels changements en s'attaquant au contrôle budgétaire, les députés abandonnent cette voie et recherchent ailleurs l'exercice de l'influence et du pouvoir.
Le problème de base découle en fait de la convention constitutionnelle consacrant le droit d'initiative de la Couronne en matière financière. Dans le contexte actuel cela a pris encore plus d'importance en raison de l'influence des chefs de file des partis et de la convention constitutionnelle moderne qui assimile à une motion de censure pour le gouvernement en place, la présentation d'un amendement relatif à des états prévisionnels. L'approbation par le Parlement des propositions de dépenses du Royaume-Uni est en effet « concédée » par la Constitution lorsqu'un gouvernement détient une majorité.
Sur le plan formel, la procédure d'octroi des crédits et l'initiative du gouvernement en matière financière ne sont pas prévues dans des textes législatifs. Il n'y a pas de loi du Parlement qui établit les obligations du gouvernement ou les pouvoirs du Parlement en matière d'états prévisionnels. Au lieu de cela, les règles sont énoncées dans le règlement intérieur du Parlement sur les deniers publics. Ces règles mystérieuses et impénétrables sont symbolisées par la disposition 48 du règlement intérieur qui empêche les parlementaires de proposer des augmentations ou de transférer des dépenses, ce qui garantit l'initiative financière de la Couronne :
« 48. La Chambre n'accueille pas de demandes de fonds relatives au service de l'État et ne se prononce sur aucune demande de crédits ou d'engagement des recettes de l'État, prélevés sur le fond consolidé ou le fond d'emprunt national ou à partir des deniers fournis par le Parlement, ou de libération ou de transaction sur toute somme due à l'État, sauf sur recommandation de la Couronne ».
C'est pourquoi toute réforme de procédure, doit s'attaquer à ces blocages constitutionnels, tout en traitant de questions ayant trait aux calendriers des débats sur les états prévisionnels ou à la participation des Commissions spécialisées.
Information
L'information sur le budget fournie au Parlement s'est perfectionnée au cours des dernières années mais les parlementaires restent paradoxalement toujours largement dépendants de ceux sur lesquels ils doivent exercer leur contrôle.
Le ministère des Finances et chacun des ministères ont mis en place une documentation officielle en matière de dépenses et publient une plus grande somme d'information que par le passé dans de copieux volumes contenant les états prévisionnels, les programmes d'action ministériels et les rapports ministériels. Ces documents ont été affinés au cours des années afin de présenter non seulement le montant mais également le motif et l'efficacité des dépenses. Un remaniement plus radical a lieu actuellement du fait de l'introduction de la comptabilité emplois-ressources et de la mise en place d'accords de service public.
Il reste néanmoins certaines faiblesses importantes, particulièrement en ce qui concerne les états prévisionnels et l'information sur les programmes de dépenses.
Les nouveaux « États provisionnels de ressources » que le Parlement recevra bientôt pour la première fois dans le cadre du système de comptabilité emplois-ressources demeureront encore relativement impénétrables. Les projets d'états prévisionnels de ressources montrent en effet que les liens entre les propositions de dépenses et les résultats (c'est-à-dire l'objectif des mesures) ne seront aucunement détaillés : dans la plupart des cas ils ne figureront qu'à titre indicatif et non pour permettre le contrôle budgétaire.
En recherchant la meilleure façon de réformer l'apport d'information aux parlementaires on se heurte à un problème en raison de l'absence de contrôle budgétaire dans le système actuel. En effet, personne ne sait quel est le type d'information dont les parlementaires ont réellement besoin pour pouvoir effectuer convenablement leur tâche. Si une réforme devait avoir lieu pour permettre au Parlement d'effectuer un contrôle budgétaire dynamique, il est vraisemblable que les parlementaires en devenant les utilisateurs actifs de ces informations, rechercheraient des réformes encore plus radicales.
Ressources
On peut soutenir que la plus grande faiblesse du processus d'octroi des crédits est le manque de ressources spécialisées qui frappe les parlementaires en matière d'analyse des informations disponibles. Il y a peu de comptables ou d'experts financiers parmi les parlementaires, et même ceux-ci ont besoin des explications d'experts qualifiés pour pouvoir appréhender pleinement le contenu des états prévisionnels ou d'un programme de dépenses ministériel.
Les députés sont très occupés et ont rarement le temps de faire eux-mêmes le travail de fond nécessaire à la compréhension des détails d'un état prévisionnel ou d'une nouvelle proposition de mesure fiscale. Les ressources spécialisées existantes sont limitées et surexploitées.
En outre, en entrant au Parlement, les parlementaires n'ont pas en règle générale la formation et la compétence nécessaires pour exercer le type de contrôle détaillé qu'appellent les états prévisionnels ou les comptes du gouvernement. Il y a donc lieu de procéder d'emblée à une mise à jour radicale des ressources disponibles pour assister les membres du Parlement. Un bref rappel des ressources dont disposent actuellement les députés illustre le bien-fondé de cette remarque.
Les parlementaires individuels peuvent se tourner vers deux ressources principales. Premièrement, l'indemnité de fonction prévoit la possibilité d'employer un recherchiste, bien qu'à un salaire peu attractif. Deuxièmement, ils peuvent utiliser le personnel de recherche mis à disposition des parlementaires à la bibliothèque de la Chambre de communes où l'on trouve une poignée d'authentiques experts en matière de dépenses gouvernementales.
De plus, les Commissions spécialisées disposent d'un petit nombre d'attachés de recherche qui peut aller jusqu'à un maximum de trois par Commission. Ces sont plutôt des experts en matière politique que des comptables ou des experts financiers, mais ils peuvent fournir un certain appui. Les députés de premier plan de chacun des partis d'opposition reçoivent par ailleurs des fonds pour engager des recherchistes. Cependant les analyses menées grâce à ces ressources auront en majorité une orientation partisane et ne seront pas faites au nom du Parlement.
Les ressources disponibles affichant une réelle compétence en matière de mesure fiscale et de dépense gouvernementale sont extrêmement limitées. Le Parlement pourrait choisir de consacrer une part plus grande de ses ressources actuelles au contrôle budgétaire, mais si l'on se base sur l'expérience antérieure il ne faut pas trop y compter. C'est pourquoi, si l'on souhaite que les intérêts des contribuables soit mieux défendus par les parlementaires, il faut absolument consacrer au seul contrôle budgétaire des ressources spécialisées exclusives.
2.2. Contrôle ex post des dépenses - La Commission des comptes publics et le Bureau d'audit national
La performance du Parlement en matière de contrôle ex post des dépenses du gouvernement est relativement satisfaisante et s'est améliorée de manière significative au cours des dernières années.
De plus, le gouvernement actuel a mis en place « l'étude de l'audit et de la comptabilité du gouvernement central » sous la présidence de Lord Sharman, qui doit remettre son rapport prochainement. Il est possible que cette étude fasse d'importantes propositions de réforme. En conséquence cette section sera brève. Cependant, le processus ex post doit être mentionné, tout comme les nombreuses faiblesses qui demeurent, ne serait ce que pour voir si le rapport Sharman abordera les problèmes cruciaux restants.
L'histoire de l'audit et des comptes du gouvernement remonte à l'époque médiévale, mais le système actuel tire ses principales caractéristiques des réformes de Gladstone qui se sont révélées remarquablement durables 13 ( * ) .
À l'aide de ses composantes principales d'aujourd'hui -le Bureau d'audit national et la Commission des comptes publics - le contrôle ex post du Parlement contribue à prévenir et à combattre la fraude et à promouvoir la rentabilité dans le secteur publique.
2.2.1. Le processus du contrôle ex post
Les ministères du gouvernement préparent leurs comptes, suivent des procédures de contrôle interne et collaborent avec un organisme de contrôle financier central, en l'occurrence le ministère des Finances, d'une manière qui n'est pas sans rappeler celle que connaissent les grandes entreprises. Après le passage des comptes au travers de ce processus interne, les vérifications externes entrent en action, par le biais du Bureau d'audit national.
MODÈLE DE CONTROLE BUDGETAIRE EX ANTE
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-- Publication rapide, facilité d'accès -- Riche contenu, ex. capital/court terme, ventilation détaillée -- Liens entre financement et objectifs Information |
-- Personnel indépendant analysant le projet de budget
-- Modulation des compétences pour vérifier les hypothèses et proposer des alternatives
-- Formation pour améliorer la spécialisation des parlementaires et du personnel
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Ressources |
-- Calendrier budgétaire parlementaire lié aux propositions du gouvernement
-- Temps suffisant alloué aux débats
-- Pas d'obstacles aux amendements
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Procédures |
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-- Obliger les parlementaires à contrôler -- Inciter les parlementaires à contrôler Parlementaires Diligents |
Le Bureau d'audit national est l'arme la plus puissante dont disposent les parlementaires dans l'intérêt des contribuables et sans doute la plus méconnue.
Le Bureau d'audit national agit comme représentant du Parlement, non du gouvernement, et dispose de larges pouvoirs d'accès à tout document financier du gouvernement. S'appuyant sur cet accès privilégié, il entreprend des vérifications des comptes du gouvernement et prépare des rapports pour le Parlement.
La Commission des comptes publics entreprend ensuite chaque année un grand nombre d'enquêtes destinées à la Chambre des communes, en se basant sur les travaux du Bureau d'audit national et avec son appui. Elle convoque les plus hauts fonctionnaires et les tient directement responsables des budgets qu'ils ont administrés.
Les Secrétaires permanents des ministères sont directement chargés de la responsabilité des affaires financières de leur ministère et les textes législatifs les qualifient, à ce titre, de principaux responsables des comptes. Ils comparaissent devant la Commission des comptes publics en qualité de responsables des comptes
Cette situation est à bien des égards fondamentale pour comprendre certaines parties du problème posé par le système britannique actuel, puisqu'elle permet d'escamoter, ou au moins de dissimuler, le rôle des ministres au niveau de la responsabilité des budgets ministériels.
La responsabilité ex post des ministres étant en réalité inexistante, puisqu'elle est exercée par des fonctionnaires, la nécessité de se préoccuper du contrôle ex ante est pour les ministres nécessairement réduite. Les ministres sont donc poussés à ne s'intéresser qu'aux orientations, alors que les différentes mesures sont chiffrées ex ante par les fonctionnaires et que c'est le secrétaire permanent qui doit répondre ex post des dépassements budgétaires. Par contre, la notion voulant qu'il existe une réelle distinction entre « orientations » et « budget » semble fortement contestable.
Dans le cadre actuel du contrôle budgétaire ex post, le Bureau d'audit national et la Commission des comptes publics semblent néanmoins remplir de manière satisfaisante un rôle important. Il faudrait des recherches régulières et indépendantes pour le mesurer pleinement. Par contre, les éléments qui sont déjà disponibles sont très positifs. Le Bureau d'audit national peut fournir une vaste gamme d'instruments de mesure de sa réussite en matière de réduction des gaspillages et d'amélioration de la rentabilité (« Value For Money »). En 1998, par exemple, les études VFM ont à elles seules permis d'identifier des économies de 341 millions de livres et 24 millions supplémentaires grâce aux audits financiers. Au cours des trois dernières années, le Bureau d'audit national a permis la réalisation d'économies s'élevant à environ 1,2 milliard de livres. Ainsi, le fait que de telles sommes soient découvertes par le Bureau d'audit national et la Commission des comptes publics dans le cas du contrôle ex post constitue en soi un argument de poids pour renforcer le contrôle ex ante.
2.2.2. Faiblesses du contrôle ex post du Parlement
Mis à part ce relatif succès, il reste une large place pour des améliorations majeures du système de contrôle ex post des dépenses du gouvernement central.
Définitions comptables
Si un gouvernement a le pouvoir de déterminer ses propres définitions comptables et de les modifier, le système de contrôle ex post sera dans sa globalité toujours sujet à caution. Malheureusement, le ministère des Finances britannique a toujours conservé le pouvoir d'établir ses propres règles en matière d'information financière, et ce sont celles qui seront utilisées par d'autres pour le juger. Une question fondamentale accompagne donc le cadre comptable au sein duquel doivent travailler le Bureau d'audit national et la Commission des comptes publics.
Cela est en train de changer radicalement à l'heure actuelle avec le passage de la comptabilité recettes-dépenses à la comptabilité emplois-ressources, qui constitue la réforme la plus radicale des définitions comptables du gouvernement au cours de l'histoire. Ce fait est par ailleurs presque totalement négligé par la presse parlementaire. Bien que des experts externes aient participé à ce changement en siégeant au sein d'un organisme spécialement mis sur pied - le comité consultatif sur l'information financière -la réforme a été étroitement encadrée par le ministère des finances.
Au cours de l'adoption de la législation pertinente - « the Government's Resources and Accounts Bill », loi relative aux ressources et aux comptes du gouvernement de 1999/2000 - des questions majeures ont été soulevées pour savoir qui devait effectivement assurer le contrôle du système comptable du gouvernement central et de ses définitions. Pendant les différentes étapes du passage à la Chambre des communes, le ministère des finances a insisté sur son droit fondamental de décider comment ses comptes sont établis, bien que de nouvelles garanties aient pu être obtenues au cours de l'examen de la loi à la Chambre des Lords. Par contre, la création d'un organisme indépendant habilité à décider des définitions comptables du gouvernement souhaitée par les libéraux démocrates et les conservateurs n'a pas été accordée. Cela devrait demeurer un objectif parlementaire fondamental.
Ressources et attributions du Bureau d'audit national
La question de savoir si nous fournissons assez de pouvoir de réaction aux experts qui jouent un rôle de surveillance est peut-être plus urgente. Le Bureau d'audit national ne peut pas être partout à la fois au sein du gouvernement et ne disposera jamais des ressources nécessaires pour entreprendre toutes les études détaillées et les sondages aléatoires que tout auditeur voudrait idéalement mener. Il se pose donc la double question fondamentale de savoir si le Bureau d'audit national a les ressources dont il devrait disposer et si la Commission des comptes publics a le statut, l'indépendance et le poids qu'elle devrait avoir au sein de la Chambre des communes.
Une troisième question reliée aux précédentes porte sur l'étendue des attributions du Bureau d'audit national. De nombreux organes du gouvernement central qui dépensent l'argent des contribuables échappent à la tutelle des ministères gouvernementaux. Il s'agit notamment de la catégorie des « organismes publics non ministériels » comme les services du patrimoine (« English Heritage »), l'agence de l'environnement, la loterie nationale et quatre-vingts autres organismes, ainsi que des organismes comme la BBC.
Actuellement, les attributions du Bureau d'audit national ne s'étendent pas automatiquement à ces organismes, ce qui ce qui signifie qu'il n'a pas automatiquement accès à leurs documents financiers. Des organisations qui dépensent bien au-delà de 3 milliards de livres de deniers publics peuvent entraver et même éviter le contrôle ex post de l'organe de surveillance financière du Parlement. On peut pourtant soutenir que les organismes publics quasi autonomes exigent une surveillance plus étroite que les organes démocratiques.
3. MODALITÉS D'EXAMEN DES MESURES FISCALES PAR LES PARLEMENTAIRES BRITANNIQUES
Par rapport au volet dépenses du budget, les parlementaires exercent un contrôle régulier et détaillé des propositions de mesures fiscales. Il n'est malheureusement pas très bien assuré.
Il existe, en partie pour cette raison, une grande inquiétude sur la façon dont la fiscalité britannique a évolué et semble appelée à évoluer dans l'avenir. Cette inquiétude semble croître parmi les professions comptables et le monde des affaires au sens large.
Le nombre élevé de mesures fiscales adoptées chaque année par le Parlement, leur complexité, leur incohérence et l'opacité qui en résulte sont les sujets qui retiennent l'attention. Ces modalités imposent des coûts de respect des obligations fiscales très lourds pour les secteurs privé, public et à but non lucratif et incarnent sous son plus mauvais jour la réglementation étatique de l'économie.
Bien que la plus grande partie de la responsabilité de cette situation soit partagée par les ministres, le ministère des finances et les services fiscaux, le fait que le Parlement apparaisse incapable ou réticent à tirer la sonnette d'alarme est une très grande cause d'inquiétude
La réforme du contrôle parlementaire des nouvelles mesures fiscales est probablement le meilleur moyen d'empêcher la situation de se dégrader davantage afin de nous permettre de corriger les erreurs du passé.
3.1. Contrôle ex ante des propositions de mesures fiscales
En matière de contrôle ex ante des mesures fiscales par le Parlement, il ne s'agit donc pas tant de savoir si les députés disposent de l'information, des ressources et des procédures nécessaires pour remplir leur rôle mais plutôt de savoir si ce sont les bonnes.
3.1.1. Le processus de contrôle des mesures fiscales dans le cadre de la loi de finances
La loi de finances annuelle est le point centrai en matière de contrôle parlementaire des propositions de mesures fiscales. Elle traduit en termes de loi les nouvelles propositions de mesures fiscales annoncées lors de la présentation du budget.
La loi de finances est publiée quelques semaines après la présentation du budget. Elle est ensuite débattue à la Chambre des communes à l'occasion d'un débat de deuxième lecture qui dure une journée comme dans le cas de tout projet de loi important.
Après une nouvelle pause qui peut durer des semaines, la loi de finances va en commission. Cependant, à la différence des autres projets de loi, la Chambre des communes siège en tant que Commission de la Chambre au complet pendant deux jours pour débattre de certaines dispositions du projet de loi avant que le reste ne soit soumis à la Commission permanente elle-même. Au cours des dernières années, cette Commission a eu tendance à siéger pendant trois mois, de mai à juillet, et d'entrer dans la phase de rapport de la mi-juillet à la fin juillet. La Chambre des Lords n'étudie le projet de loi de finances que pour la forme.
Le processus d'adoption du projet de la loi de finances offre sans aucun doute une occasion annuelle et prolongée de débattre non seulement du contenu effectif du projet de loi mais également d'autres aspects des mesures fiscales.
Les erreurs manifestes sont parfois corrigées au cours de l'adoption du projet de loi. Les ministres et les responsables peuvent être contraints de revoir leur copie en raison de la pression d'intérêt extérieur et à la suite de l'argumentation politique développée tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la Commission. Depuis que le projet de loi de finances est un exercice annuel, des erreurs ou des idées apparues en cours d'année, difficiles à accepter politiquement sur le moment peuvent être rectifiées et mises en oeuvre. Ces avantages du contrôle n'existent pas pour le volet des dépenses.
En outre, avant le projet de loi de finances, il y a le pré-budget de novembre et la journée du budget en mars qui offrent tous deux aux parlementaires l'occasion d'analyser les propositions de mesures fiscales du gouvernement. En plus de ces événements, il peut y avoir au cours d'une année donnée une succession de textes législatifs ayant des implications sur le système fiscal. Le contrôle de la fiscalité existe donc bien.
3.1.2. Faiblesses du processus de contrôle des mesures fiscales dans le cadre de la loi de finances
La procédure du projet de loi de finances connaît cependant de nombreux problèmes structurels et techniques. Ces derniers limitent l'efficacité de ce contrôle ex ante et l'empêchent d'avoir un effet plus positif sur la législation fiscale qui en résulte.
Associé aux obstacles politiques et constitutionnels plus profonds qui empêchent un contrôle budgétaire efficace, dont le pouvoir des chefs de file des partis et le manque d'incitation politique pour que les députés individuels participent de manière plus enthousiaste au contrôle des mesures fiscales, le processus de la Commission du projet de loi de finances devient de plus en plus discrédité.
Questions techniques qui deviennent politiques ou qui ne font pas l'objet de débats
La partie la plus frustrante du processus de loi de finances est que la législation fiscale de seconde catégorie qui en résulte pourrait être évitée sans coût politique ou perte de contrôle de l'exécutif. Il y a donc possibilité de faire un coup politique et économique. Cela provient du fait que la plus grande part de chacune des lois de finances est constituée de changements techniques qui ne sont pas contestés politiquement.
En revanche, à cause des contraintes de temps et de la nature partisane endémique des Commissions permanentes, les changements même non contestés proposés par les députés de l'opposition sont considérés comme des attaques politiques qui doivent être repoussées. Ce problème est encore plus sérieux à la Chambre des Lords parce que dans cette enceinte plus indépendante et plus équilibrée politiquement, il n'y a pas de contrôle des projets de loi de finances.
L'envers de ce problème est que si l'opposition choisit de ne pas se concentrer sur les avantages ou les inconvénients d'une question technique, cette proposition ne reçoit pas ou peu de contrôle. En raison de la longueur et de la complexité croissantes des lois de finances, la tentation d'ignorer les aspects qui ne présentent pas d'attraction politique est de plus en plus grande pour les députés. Des erreurs passent inaperçues.
Évaluation réglementaire inadéquate des coûts de respect des obligations fiscales
Avec beaucoup d'autres textes réglementaires, le gouvernement réalise maintenant une estimation des coûts de respect des obligations fiscales du secteur privé causés par un changement particulier. Cependant dans le cas de la loi de finances et d'autres législations fiscal cet effort est réduit au minimum pour dire le moins.
Les autorités fiscales n'ont, pour l'instant, jamais publié la méthodologie détaillée qu'elles utilisent pour évaluer ces coûts de respect des obligations fiscales et il n'y a donc jamais eu d'évaluation indépendante. Il existe un doute très répandu sur le fait que les calculs du gouvernement ne tiennent pas compte pas de l'effet cumulatif d'un grand nombre de petits changements ordinaires.
Puisqu'il y a déjà de nombreux spécialistes des questions fiscales qui conseillent les entreprises, le gouvernement semble considérer que les coûts marginaux de gestion d'une nouvelle modification de la fiscalité sont relativement réduits. Ceci est au mieux contestable et au pire totalement inexact. De plus, l'introduction de l'auto évaluation à grande échelle doit de toute façon avoir miné la logique d'une telle argumentation.
Les parlementaires reçoivent une information inadéquate sur les coûts de respect des obligations fiscales introduites par un texte fiscal particulier, mais il n'y a pas de tentative d'évaluer les coûts totaux de respect des obligations fiscales engendrés par l'ensemble des changements contenus dans une loi de finances. Ainsi, une fois encore, les parlementaires ne sont pas en situation de pouvoir mettre en question la nécessité réelle de certaines propositions de mesures fiscales.
Présentation tardive des amendements gouvernementaux
Le droit incontesté du gouvernement de présenter des amendements à ses propres projets de loi après avis de vingt-quatre heures constitue une faiblesse procédurale qui touche l'ensemble des Commissions permanentes du Parlement. (Et il existe des procédures qui permettent de réduire davantage la période d'avis).
Il y a des circonstances dans lesquelles les gouvernements doivent pouvoir légiférer rapidement et à la dernière minute, bien que cela doive être exceptionnel et limité aux urgences authentiques.
En ce qui concerne la loi de finances, ces circonstances ne devraient, en principe, jamais survenir. Tout d'abord ce processus s'étend tout au long de l'année. Il y a en outre toujours la possibilité de revenir à une question dans l'année, puisque le ministère des finances peut toujours garantir qu'une période sera allouée dans le calendrier législatif pour une loi de finances rectificative. Cela signifie que le gouvernement n'a qu'à annoncer son intention de légiférer sur une question ou même publier un projet de loi de finances relatif à l'année suivante pour consultation, pour que cela ait exactement le même effet que s'il avait essayé de faire passer les propositions en force sans contrôle ou notification préalable en bonne et due forme.
Le fait est que le ministère des finances abuse régulièrement de sa faculté de donner des préavis réduits en matière d'amendement, principalement lorsque les ministres connaissent des difficultés politiques et veulent éviter un trop fort contrôle de la presse. Dans ce cas, les propositions reçoivent un contrôle encore plus limité qu'en temps normal.
Trop de législation fiscale et trop peu de consultation
Sur beaucoup d'aspects, le problème de la présentation tardive des amendements fait écho au plus vaste problème de la législation fiscale dans le cadre parlementaire actuel, c'est-à-dire que le Parlement peut trop aisément et trop rapidement modifier les lois fiscales. Au cours des dernières années, que ce soit sous le règne de chanceliers du parti travailliste ou du parti conservateur, le volume de la législation fiscale s'est accru, et de nombreux processus de consultation ont fait l'objet de fortes critiques de la part des professionnels du secteur fiscal.
Pour modifier cet état de choses, il faudrait soit une nouvelle ordonnance limitative de la part du ministère des finances soit de nouvelles procédures au sein du Parlement pour restreindre ou retarder l'interminable flot de nouveaux textes de nature fiscale. Pour l'instant, cependant, les processus consultatifs ne sont pas instaurés par la loi et il existe tant au niveau du gouvernement que du Parlement une forte culture qui estime que le gouvernement élu peut faire ce qu'il veut, quand il veut.
Ressources et compétence
La vaste majorité des parlementaires siégeant dans les Commissions relatives à la loi de finances n'ont donc pas ou très peu de connaissances professionnelles du système fiscal. Certains d'entre eux s'efforcent de saisir les détails. Pourtant, pour les raisons déjà soulignées, les parlementaires qui veulent mener cette tâche à fond rencontrent d'énormes contraintes alors que les incitations politiques sont inexistantes.
Nombreux sont les organismes professionnels représentant les secteurs du conseil fiscal, du droit et des affaires, qui offrent conseils et appui. Cependant beaucoup d'entre eux n'ont pas encore poussé la réflexion assez loin en ce qui concerne les besoins et les détails pratiques auxquels ont à faire face les membres des Commissions relatives à la loi de finances. En outre, ils sont eux aussi absorbés par d'autres tâches et limités par le strict calendrier imposé par le gouvernement.
Il en résulte, une fois encore, que de nombreux débats évitent les aspects trop techniques et se concentrent sur les généralités. Les débats sont dominés par la politique des partis qui rassure les membres du Parlement au lieu de se consacrer à l'analyse détaillée de la question dont la Commission est saisie.
3.2. Contrôle ex post des propositions de mesures fiscales
Le contrôle ex post du Parlement en matière de mesures fiscales est relativement limité, à l'exception d'une analyse systématique qui peut être assimilée à un audit des dépenses.
La loi de finances annuelle offre aux parlementaires la possibilité de se retrouver en terrain connu et d'évoquer tous les aspects du système fiscal. Ainsi, dans une certaine mesure, les contrôles ex ante et ex post de la fiscalité se rejoignent. Mais cela n'est le cas que de manière tout à fait circonstancielle.
Les Commissions spécialisées sur le ministère des finances et la sécurité sociale sont des enceintes potentielles dans lesquelles les parlementaires pourraient se livrer à une analyse de la fiscalité d'une façon qui pourrait être systématique. En effet, l'une de ces Commissions entreprend à l'occasion une enquête sur un domaine fiscal comme par exemple la récente enquête menée par la sous-commission du ministère des finances sur le service des douanes. Ceci a par exemple permis de poser la question stratégique de l'opportunité de la fusion entre les douanes et la direction des impôts.
Cela tend néanmoins à être l'exception et non la règle. En réalité le Parlement n'a pas la possibilité de mener une analyse stratégique du système fiscal que ce soit sur son fonctionnement, l'effet d'une mesure fiscale ou d'un impôt particulier sur l'économie ou la nature des options disponibles pour simplifier l'impôt sur le revenu. Toutes ces tâches sont laissées par défaut au ministère des finances et aux organismes extérieurs comme le projet de réécriture de la législation fiscale (Tax Law Rewrite Project).
Il faut donc réformer radicalement les structures existantes ou en créer de nouvelles si les parlementaires désirent jouer un rôle dans ce domaine.
4. COMMENT LES AUTRES PARLEMENTS EXERCENT-ILS LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE ?
L'expérience des autres pays peut être extrêmement instructive lorsqu'on recherche des idées de réforme pour le Parlement du Royaume-Uni. Nous étudions dans cette section comment les législatures des États-Unis, de la Suède et de la Nouvelle-Zélande contrôlent les budgets de leurs gouvernements. Des éléments sont également tirés de la récente étude de l'OCDE sur l'évolution comparative des budgets et du contrôle parlementaire dans 27 pays 14 ( * ) .
Les États-Unis, la Suède et la Nouvelle-Zélande offrent d'importants enseignements sur les avantages et les problèmes potentiels d'un contrôle du budget amélioré. Ces trois pays sont dotés de systèmes politiques différents et ont récemment entamé des réformes dans ce domaine. Chacun de ces pays a instauré un système différent pour assurer le contrôle législatif tout en tentant (à des niveaux de succès variables) d'éviter l'anarchie législative et l'imprudence fiscale 15 ( * ) .
4.1. Les États-Unis
Le modèle américain devrait nous intéresser en raison de son mémorable slogan révolutionnaire « pas d'imposition sans représentation ». La Constitution américaine a d'ailleurs été spécifiquement conçue pour limiter l'exercice sans frein du pouvoir exécutif qui avait tant exaspéré les colons d'Amérique s'agissant des gouvernements européens. Ce grand potentiel de discorde entre les branches législatives et exécutives américaines est sans aucun doute présent dans le processus budgétaire.
Le Président présente le budget au Congrès, mais les deux Chambres du Congrès sont libres de l'amender. En outre, en raison d'élections à date fixe, il n'y a pas de menace de recourir aux élections en cas de refus d'adopter le budget du Président contrairement à ce qui se passe à la Chambre des communes. Dotés de tels pouvoirs et d'une telle indépendance, la législature américaine a à la fois le motif et l'occasion d'exercer un contrôle rigoureux et significatif. Dans ce modèle, le contrôle ex ante s'apparente presque à l'établissement du budget.
Les différences constitutionnelles entre le Royaume-Uni et les États-Unis peuvent donc laisser supposer que ce modèle n'est d'aucun secours puisque même les acharnés de la réforme politique du Royaume-Uni au sein du parti libéral-démocrate n'ont pas proposé l'introduction de la séparation des pouvoirs. Il existe néanmoins de nombreuses formes hybrides des grands modèles constitutionnels. En raison de son rôle majeur dans le contrôle budgétaire, le Congrès a mis en place des procédures et des ressources, qui sont indépendantes par rapport aux relations constitutionnelles et peuvent donc potentiellement intéresser le Royaume-Uni.
4.1.1. Contrôle ex ante aux États-Unis
Processus
Le Congrès soumet le budget du Président à un intense contrôle à l'aide d'un processus formalisé dans le « Congressional Budget Act » (CBA) de 1974 16 ( * )2 . Ce processus réunit les décisions portant sur les mesures fiscales et les dépenses dans un processus budgétaire qui est beaucoup plus unifié qu'au Royaume-Uni.
Après présentation du projet de budget du Président, le contrôle ex ante débute avec le processus menant à l'adoption de la résolution sur le budget annuel. Cette résolution sert de guide à la Chambre des représentants et au Sénat dans leurs délibérations ultérieures sur les détails du budget.
Le « Congressional Budget Act « (CBA) prévoit que les Commissions du budget du Sénat et de la Chambre des représentants doivent tenir des auditions lorsqu'elles en arrivent au moment de la résolution sur le budget. Le CBA impose la comparaison entre les propositions du Congrès et celles du Président. Les Commissions sur le budget évaluent l'impact macro-économique du budget présidentiel et reçoivent des rapports sur les programmes détaillés de la part des treize sous-commissions qui examinent les dépenses au sein de chaque Chambre et qui couvrent des secteurs de dépenses qui sont grosso modo comparables aux secteurs de dépense du gouvernement britannique. Les sous-commissions amendent les propositions - il peut y avoir jusqu'à 100 amendements -pour tenir compte de ce qu'elles considèrent être les priorités politiques. Après cette intense période de contrôle ex ante qui dure six semaines, la résolution sur le budget fait finalement l'objet d'un rapport de la part des deux Commissions sur le budget. Le débat est alors porté devant la Chambre des représentants et devant le Sénat. Ces deux assemblées votent sur chacun des rapports des Commissions du budget et ensuite sur un rapport de conférences conjoint portant sur la résolution sur le budget. Ce n'est qu'à la suite d'un nouveau rapport des Commissions d'autorisation sur la nécessité d'adopter des textes de conciliation que démarre réellement le processus d'examen de la loi de finances.
Les détails du budget sont exposés dans la loi de finances annuelle. D'après le CBA, les débats sur cette question doivent débuter le 15 mai, soit plus de deux mois après la présentation initiale du Président. Les projets de loi de finances sont étudiés par les deux Chambres du Congrès, adoptés et font ensuite l'objet de conciliation au moyen d'un rapport commun. Le contrôle législatif ex ante se termine donc en théorie entre le 1er juillet et le 30 septembre 17 ( * ) .
Le contraste entre l'intense contrôle du Congrès et l'impuissance du Parlement pourrait difficilement être plus extrême. À la fin du processus américain, le budget initial du Président aura fait l'objet de 73 votes et rapports émanant de Commissions, de sous-commissions, de la Chambre des représentants et du Sénat. Des changements substantiels peuvent avoir visé les sommes et affectations de dépenses du gouvernement. Près de 60 % des votes au Sénat concernent le budget, l'affectation des crédits ou les mesures fiscales 18 ( * ) . D'ailleurs, certains ont dénoncé le caractère excessif des périodes de temps consacrées au budget. Le sénateur Domenici a récemment proposé un projet de loi en faveur d'un système d'examen biennal d'affectation des crédits afin de libérer plus de temps pour l'étude des autres questions.
Ressources
En plus de ressources plus importantes en termes de temps, le Congrès dispose de ressources en personnel bien supérieures à celles de la Chambre des communes pour l'analyse et l'examen des propositions budgétaires. Par exemple 50 personnes sont employées pour assister les membres de la Commission budgétaire du Sénat. Ce personnel réalise des recherches et des résumés à l'intention des sénateurs. Pour la rédaction des amendements et des projets de loi, il est fait appel à l'assistance d'avocats spécialisés.
Le CBA a par ailleurs créé le Bureau du budget du Congrès (CBO) - organisme spécifiquement conçu pour apporter un appui au Congrès dans l'établissement du budget et dans l'exercice de son rôle de contrôle. Ce bureau joue le rôle de contrepartie importante par rapport aux ressources dont dispose le Président en matière budgétaire : le Bureau de gestion du budget et la Commission des conseillers économiques. Ces ressources constituent une part déterminante du processus de contrôle et permettent l'exercice par le Congrès des pouvoirs qu'il détient en théorie en vertu de son statut d'égal du Président.
4.1.2. Contrôle ex post aux États-Unis
Ces importantes ressources ex ante sont complétées par une forte capacité ex post exercée par le Bureau général d'Audit (GAO).
Le Bureau général d'audit a été créé en 1921 en réponse au chaos qui régnait dans les finances publiques à la suite de la première guerre mondiale1. A l'image du Bureau d'audit national, il ne fait pas partie de l'exécutif et est responsable envers la législature. Le GAO moderne emploie 3 200 personnes et dispose d'un budget de 354,2 millions de dollars. Il joue un rôle important en matière de surveillance de l'efficacité des dépenses du gouvernement et de ses succès à remplir les objectifs des mesures adoptées. Les membres du GAO communiquent les informations au Congrès par le biais de rapports (les « blue books ») et de témoignages oraux. Au cours de l'année financière 1999, le GAO a publié 1.163 rapports. Comme preuve de son efficacité à contribuer à ce que la valeur maximale soit tirée des dépenses gouvernementales, le GAO soutient que son action entraîne un bénéfice financier quantifiable de 20,1 milliards de dollars 19 ( * ) .
4.1.3. Enseignements à tirer du modèle américain
En théorie, l'association américaine entre un pouvoir législatif et des ressources fortes et indépendantes constitue un modèle de contrôle budgétaire attractif. Il semble offrir un important avantage, à la fois en termes de légitimité et de responsabilités démocratiques et en termes concrets de découverte et de prévention du gaspillage et de l'inefficacité. Le contrôle législatif du budget tant ex ante qu'ex post fonctionne avec force.
Il y a cependant un aspect négatif. Pour que la législation budgétaire du Congrès puisse avoir force de loi, elle doit obtenir l'accord du Président, qui a un pouvoir de veto s'il a le sentiment qu'elle ne se conforme pas de manière suffisamment étroite à sa présentation initiale et à ses priorités politiques.
Lorsque le Président et la majorité au Congrès appartiennent à des partis différents, l'exercice d'un contrôle législatif intensif et l'adoption d'amendements au budget causent souvent un blocage. Prenons par exemple le conflit entre le Président Clinton et Newt Gingrich et Bob Dole au cours de l'hiver 1995-1996.
M. Clinton a opposé son veto au budget adopté par le Congrès. Le Congrès à majorité républicaine fixa au 13 novembre la date limite de financement du gouvernement fédéral. Les deux parties n'ayant pas été en mesure de conclure un accord, le gouvernement fédéral dut s'arrêter de fonctionner du 14 au 19 novembre 1995 ainsi que du 15 décembre 1995 au 2 janvier 1996 avant que la crise ne soit finalement résolue.
On évalue le coût de ces arrêts de fonctionnement à 1,5 milliards de dollars pour les contribuables américains 20 ( * ) .
L'impasse budgétaire peut également avoir comme effet secondaire malheureux d'encourager une culture d'accords secrets et de projets électoralistes. Pour tenter d'éviter les coûts et les difficultés engendrés par un arrêt de fonctionnement du gouvernement, le Président et les leaders du Congrès appartenant à son parti sont souvent obligés de financer les projets favoris de sénateurs et de représentants pour pouvoir obtenir les majorités requises.
On peut soutenir que le système américain de l'examen ex ante des dépenses est une démonstration des dangers que représente un pouvoir législatif excessif sur les dépenses de l'état. Il faut noter en revanche que la cause fondamentale de ces difficultés n'est pas le contrôle lui-même. Il s'agit plutôt de la nature du système politique américain et de la doctrine constitutionnelle de séparation des pouvoirs. Comme il a été dit plus haut, il serait quasiment impossible dans le système britannique qu'on assiste pendant des mois à un désaccord entre l'exécutif et la législature. Par contre, l'arrêt du gouvernement constitue un rappel utile du fait qu'un trop grand déséquilibre en faveur de la législature peut s'avérer aussi néfaste que la prédominance de l'exécutif que connaît actuellement le Royaume-Uni.
4.2. La Suède
Le système politique suédois est plus proche du système du Royaume-Uni que ne l'est le modèle américain. Comme au Royaume-Uni, le pouvoir exécutif est dirigé par le premier ministre et le cabinet qui proviennent du Riksdag (Parlement).
Ces dernières années, les systèmes de gestion publique ont connu des réformes radicales en Suède. Les difficultés économiques ont donné l'impulsion à ces changements : entre 1991 et 1993 le PNB a chuté de 5 % et le chômage a atteint 13 %. Des déficits majeurs des finances publiques et des augmentations significatives de la dette gouvernementale se sont également produits au cours de cette période.
Pour faire face à cette crise, de nombreuses composantes du secteur public suédois ont fait l'objet de réforme, y compris le processus budgétaire au Parlement. On pensait en effet en Suède que les structures et les procédures existantes avaient eu une importante part de responsabilité dans la détérioration des finances publiques au début des années 1990.
Le système précédent avait été quelque peu chaotique. Lorsqu'il était présenté au Riksdag pour la première fois le budget était incomplet, et le gouvernement proposait les ajouts et amendements majeurs au cours de la période d'adoption qui durait cinq mois. Le débat était normalement axé sur les affectations de crédits individuelles sans beaucoup se préoccuper ou débattre des enveloppes de dépenses globales. Cela a entraîné une prédisposition au dérapage des dépenses totales de l'État au cours de l'examen, représentant souvent près de 0,5 pour cent du PIB 21 ( * ) .
Une Commission d'enquête a été mise sur pied au début des années 1990 pour évaluer le processus budgétaire et étudier les améliorations à lui apporter. Un calendrier contraignant pour l'étude du budget fut adopté et le gouvernement a perdu le pouvoir d'amender ses propres propositions sauf circonstances exceptionnelles.
4.2.1. Contrôle ex ante en Suède
Les nouvelles procédures d'étude du budget peuvent être divisées en trois étapes :
- approbation des dépenses totales du gouvernement au moyen de la loi de politique fiscale de printemps
- approbation du niveau de dépenses de chacun des 27 secteurs de dépenses
- approbation des affectations individuelles dans chacun des 27 secteurs de dépenses
Le gouvernement doit présenter au Riksdag la loi de politique fiscale de printemps avant le 15 avril, soit cinq mois avant le budget. Cette loi fixe un cadre total aux dépenses et recettes du gouvernement.
Par contraste avec le système britannique, il n'y a pas à ce stade de limitation du type d'amendements qui peuvent être débattus et adoptés par le Parlement. En séparant la discussion du niveau global des dépenses publiques des répartitions par ministères, le système suédois crée un climat dans lequel les implications macroéconomiques des politiques peuvent être dissociées des projets et propositions spécifiques.
Après l'adoption de la loi de politique fiscale de printemps au début du mois de juin, le gouvernement propose son budget au Riksdag au plus tard le 20 septembre. Le budget est divisé en 27 secteurs de dépenses et subdivisé en 500 répartitions de crédits distincts. Il doit respecter la limite des dépenses gouvernementales approuvée dans la loi de politique fiscale de printemps, à moins de propositions spécifiques du gouvernement visant à dépasser cette limite. Les membres du Parlement ont jusqu'au 7 octobre pour déposer des amendements. La seule restriction qui s'impose aux amendements est de pas dépasser la limite globale déjà approuvée.
L'accord de répartition des fonds entre les 27 secteurs de dépenses complète la seconde étape de l'approbation parlementaire à la fin novembre. La Commission des finances du Riksdag joue un rôle important dans ce processus en faisant des recommandations sur l'enveloppe globale des dépenses publiques et sur leur répartition entre les secteurs.
Lorsque débute la troisième étape de contrôle parlementaire, le rôle de contrôle de la Commission des finances est directement transféré aux Commissions sectorielles du Riksdag. Les hauts fonctionnaires responsables des organisations gouvernementales sont appelés à justifier leurs demandes de fonds pour l'année à venir. Les Commissions étudient également les résultats qui peuvent être attendus d'affectations spécifiques de crédits.
Lorsqu'une Commission a terminé son examen, elle soumet un rapport au Parlement énumérant les affectations de crédits proposées. Ce rapport peut transférer des crédits d'une affectation à une autre. Cependant on ne peut pas dépasser le montant total alloué à un secteur de dépenses au cours de la deuxième étape. Une telle proposition ne pourrait pas être débattue au Riksdag.
Lorsque toutes les Commissions sectorielles ont produit leur rapport, les recommandations sont examinées et votées par le Riksdag au complet. Le budget de l'exercice budgétaire suivant (qui correspond à l'année civile en Suède) est adopté juste avant les vacances parlementaires de Noël.
4.2.2. Contrôle ex post
Le Riksdag a relativement peu de ressources pour assurer le contrôle ex post. Alors qu'au Royaume-Uni le Bureau d'audit national est une création du Parlement, le plus important auditeur ex post de Suède, le Bureau d'audit national suédois (ou Riksrevisionsverket) est subordonné au ministère des finances et son directeur est nommé par le gouvernement. Disposant d'un personnel de 520 membres 22 ( * ) , il s'occupe de l'audit financier, de l'audit de résultat et de la gestion financière et est chargé de la réalisation des audits annuels de 350 organismes gouvernementaux.
Par comparaison, les auditeurs parlementaires (ou Riksdagen Revisorer) dont le rôle est garanti par la Constitution suédoise ne regroupent que 12 membres du Riksdag, 12 adjoints et 20 collaborateurs. Compte tenu de leurs ressources limitées, les auditeurs parlementaires s'attaquent à des questions générales de principe et de résultat plutôt qu'à des audits financiers détaillés. Ils s'intéressent à l'ensemble des domaines de la politique gouvernementale et leurs rapports sont présentés aux Commissions pertinentes du Riksdag. Le Parlement dans son ensemble débat ensuite de la réponse à apporter.
4.2.3. Enseignements à tirer du modèle suédois
La récente réforme budgétaire suédoise illustre le fait que le pouvoir parlementaire en matière budgétaire ne doit pas obligatoirement entraîner l'augmentation des dépenses publiques. Au contraire, les changements récents ont intégré un système global d'approbations ex ante à des procédures spécifiquement conçues pour contrôler la croissance des dépenses. Cette approche hiérarchique par étape place moins de restrictions sur la capacité des membres du Parlement à proposer des amendements même si dans le processus en trois étapes les amendements ne doivent pas dépasser les limites globales ayant fait l'objet d'un accord préalable. Les travaux des Commissions améliorent néanmoins la capacité des parlementaires à influencer le budget. En outre, la forte tradition culturelle et législative suédoise en matière de liberté de l'information a permis au Parlement d'exercer un contrôle plus significatif qu'au Royaume-Uni.
On reproche cependant aux réformes suédoises de ne pas avoir offert de ressources indépendantes suffisantes au Parlement pour appuyer son examen du budget. Les Commissions du Riksdag dépendent des estimations du ministère des finances lors de l'étude des conséquences des amendements en termes de dépenses. Bien que ces estimations soient généralement dignes de confiance pour les membres du Parlement 23 ( * ) , il y a eu des demandes de création d'un Bureau du budget indépendant (à l'image du CBO américain) pour permettre une plus grande indépendance du contrôle ex ante.
4.3. Nouvelle-Zélande
La Nouvelle-Zélande possède un système de démocratie parlementaire directement inspiré de celui de Westminster qui autorise, à ce titre, les parallèles les plus clairs avec le processus budgétaire du Royaume-Uni. Le principe d'initiative financière de la Couronne a été importé du Royaume-Uni et sanctionné par la loi constitutionnelle (1986) et la loi sur les finances publiques (1989), bien qu'il ait été légèrement atténué en 1996.
Tout comme la Suède, la Nouvelle-Zélande a été à la tête des récentes réformes des procédures parlementaires. Des problèmes similaires, des déficits persistants et une gestion macro-économique déficiente ont fourni l'impulsion nécessaire à des réformes institutionnelles. L'intention de base de ces changements était de créer une structure institutionnelle apte à la responsabilité fiscale et à la fourniture de services publics à la fois efficaces et bien gérés. L'accession de la Nouvelle-Zélande au système proportionnel et à des gouvernements minoritaires ou de coalition a également contribué à rendre le processus budgétaire plus ouvert 24 ( * ) .
4.3.1. Contrôle ex ante en Nouvelle-Zélande
La loi de responsabilité fiscale (1994) oblige l'exécutif à produire plusieurs rapports au cours du cycle budgétaire. Dans la déclaration de politique budgétaire (devant être présentée au plus tard le 31 mars), l'exécutif doit divulguer ses grands objectifs stratégiques, ses intentions fiscales pour les trois prochaines années et les objectifs de sa politique fiscale à long terme. Le gouvernement doit en outre indiquer la cohérence de ses projets avec les principes de saine administration des finances publiques énoncées dans la loi :
- la dette totale de l'État doit être ramenée à des niveaux prudents ;
- maintien une fois atteint des niveaux prudents pour la dette de l'État ;
- atteindre des niveaux d'actif net de l'État qui offrent une marge de manoeuvre contre les aléas ;
- gestion prudente des risques encourus par l'État.
Bien que les définitions figurant dans la loi de responsabilité fiscale (FRA) soient nécessairement imprécises, elles offrent une sorte de repère législatif pour l'évaluation des projets du gouvernement. La loi de responsabilité fiscale oblige le gouvernement à publier un rapport de stratégie fiscale lors de la présentation du budget (aux alentours du mois de mai/juin pour un exercice budgétaire qui débute le 1er juillet). Ce document étudie si la mise à jour économique et fiscale (prévisions sur trois ans présentées au moment du budget) correspond aux projets de mesures fiscales à court terme du gouvernement.
Mises bout à bout, ces exigences en matière de fourniture de rapports permettent d'offrir aux législateurs et au public intéressé des informations ex ante de valeur sur les orientations de l'exécutif en ce qui a trait aux mesures fiscales et aux dépenses.
À côté de ces améliorations en matière d'information, la Nouvelle-Zélande a également développé un solide système de contrôle parlementaire du budget. Lorsque le budget est présenté (au 1 er juillet) les états prévisionnels des propositions de dépenses du gouvernement sont également présentés à la Chambre des représentants. Les états provisionnels contiennent beaucoup plus d'informations qu'au Royaume-Uni sur le motif des dépenses et leur lien avec les objectifs politiques.
Ces états prévisionnels et les répartitions individuelles qu'ils contiennent peuvent ensuite être soumis à un processus de révision et d'examen de la part des Commissions spécialisées. La Commission sur les finances et les dépenses peut décider d'examiner elle-même un poste budgétaire particulier ou elle peut renvoyer la question pour examen à une autre Commission pertinente. Un questionnaire à remplir sur les états prévisionnels est remis à chaque responsable. Les Commissions spécialisées ont l'obligation de faire rapport à la Chambre dans les deux mois de la présentation du budget. Un processus semblable est utilisé pour l'examen des états prévisionnels supplémentaires. Les Commissions spécialisées examinent également la performance du gouvernement et la fourniture de services dans la phase postérieure, chacune des Commissions spécialisées ayant alors l'obligation de produire un rapport avant le premier jour de session de chaque armée civile.
La modification de l'initiative financière de la Couronne a été l'évolution la plus importante dans le domaine du contrôle ex ante en Nouvelle-Zélande. Comme nous l'avons montré, dans le système parlementaire britannique la procédure n'offre aux parlementaires qu'une marge de manoeuvre très restreinte pour amender le budget. Les amendements visant à augmenter les dépenses sont contraires au règlement mais également les amendements visant à transférer des crédits entre différentes lignes budgétaires. En réalité les députés ne peuvent adopter que des résolutions visant à réduire des répartitions de crédits. Cela est désormais en très nette opposition avec les options qui s'offrent aux parlementaires de Nouvelle-Zélande.
Le nouveau règlement intérieur introduit en février 1996 accorde aux membres de la Chambre des représentants des pouvoirs beaucoup plus larges pour amender le budget. Les amendements budgétaires peuvent dorénavant augmenter les dépenses et effectuer des transferts entre lignes budgétaires. Afin d'éviter l'anarchie législative et une gestion imprudente des finances publiques, l'exécutif a reçu un «veto en matière financière ». Le gouvernement peut utiliser ce veto à l'égard de tout texte législatif s'il estime que ce texte pourrait avoir une « incidence substantielle » sur les montants fiscaux globaux de l'État 25 ( * ) , tels que :
- les dépenses totales de fonctionnement
- les recettes totales de fonctionnement
- le solde entre les dépenses totales et les recettes totales de fonctionnement de l'État
- le niveau de la dette totale de l'État
- la valeur nette de l'État
Lors de l'étude des états prévisionnels, un certificat de veto peut être émis lorsqu'un amendement pourrait avoir une « incidence substantielle » sur la composition d'une ligne budgétaire. Dans tous les cas d'utilisation potentielle du droit de veto, le gouvernement détermine ce qui constitue une « incidence substantielle ». Par contre son explication doit résister à un débat et à un contrôle publics. Le certificat émis doit préciser pourquoi le gouvernement estime que la proposition faisant l'objet d'un veto pourrait affecter les finances ou les dépenses de l'État ainsi que les motifs du veto. Lorsqu'une proposition a été frappée d'un veto elle n'est plus à l'ordre du jour et ne peut plus être mise au vote. En revanche, pour empêcher un usage irresponsable du droit de veto financier par le gouvernement, la justification de l'utilisation du veto peut être débattue lors de l'examen par la Chambre du texte législatif concerné.
Bien que ces réformes soient relativement récentes, il semble que les nouvelles procédures soient utilisées de manière responsable par l'ensemble des parties au processus budgétaire. La Nouvelle-Zélande n'a pas connu la détérioration de sa situation fiscale que certains attendaient lors du passage à la représentation proportionnelle. Les gouvernements n'ont pas fait un usage immodéré de leurs certificats de veto - ils n'ont été utilisés que quatre fois seulement entre 1996 et 1999 (une fois pour un projet de loi privé en 1997 et trois fois pour des amendements de l'opposition en 1998).
Le nouveau système mis en place en Nouvelle-Zélande représente une subtile redistribution du pouvoir en matière financière. Le pouvoir de veto reste aux mains de l'exécutif et constitue une forte réitération de l'initiative financière de la Couronne pour les questions fondamentales. Par contre, ce pouvoir est davantage soumis au contrôle des représentants élus par le biais des réformes qui ont autorisé les amendements aux propositions de dépenses.
4.3.2. Contrôle ex post en Nouvelle-Zélande
Le contrôle ex post de ce processus est effectué par le Bureau d'audit, dirigé par le contrôleur et auditeur général. Comme pour le Bureau d'audit national, le Bureau d'audit a été créé spécialement par le Parlement néo-zélandais et il est juridiquement indépendant du gouvernement.
Le Bureau d'audit détient des pouvoirs et des responsabilités étendues car il est l'auditeur de près de l'ensemble des organisations du secteur public. Il est responsable de plus de 3800, aux organes différents (y compris plus de 2600 écoles). Les enquêtes du Bureau d'audit étudient l'efficacité et la probité des organes publics et cherchent à minimiser le gaspillage et à faire en sorte que les ressources soient utilisées suivant l'intention du Parlement. Ses constatations sont communiquées par le biais de :
- Rapport parlementaire provenant d'audits spécifiquement menés ;
- Rapport d'audit et d'assurance - audit annuel des comptes de chacune des organisations du secteur public.
Le Contrôleur et auditeur général apportent également un certain appui lors de l'examen des propositions budgétaires fait par les Commissions spécialisées. Le Bureau d'audit apporte donc ainsi une forme de limitée d'assistance ex ante à la législature.
4.3.3. Enseignements du modèle néo-zélandais
La Nouvelle-Zélande a exercé une influence majeure sur les décideurs politiques britanniques dans de nombreux aspects de la politique économique au cours de la dernière décennie. De la création d'une banque centrale indépendante à l'introduction de la comptabilité emploi-ressources, la Nouvelle-Zélande a montré la voie en matière de réformes fondamentales.
Ces réformes du contrôle parlementaire du budget sont particulièrement pertinentes pour le Royaume-Uni en raison des similarités des modèles de démocratie parlementaire et de la tradition de l'initiative financière de la Couronne. Dans ce domaine, les réformes néo-zélandaises ont été innovantes et subtiles, atteignant l'équilibre entre le désir marqué de maintenir la stabilité macro-économique et financière tout en soumettant les budgets à un plus grand contrôle. L'évolution la plus intéressante est sans doute d'avoir autorisé les parlementaires à soumettre des amendements avec comme contrepoids le concept de veto financier.
Le manque de ressources significatives à la disposition des membres de la Chambre des représentants pour les assister dans l'examen du budget demeure la principale faiblesse du système néo-zélandais actuel. Il n'y a pas en Nouvelle-Zélande d'équivalent du CBO américain. Cela limite la capacité d'exercice d'un contrôle effectif par la Chambre. Bien que les Commissions spécialisées puissent faire enquête sur des lignes budgétaires particulières et interroger les ministres, le niveau d'aide spécialisée qu'il faudrait pour rendre ce processus réellement incisif leur fait défaut. Ce manque de soutien technique a sans doute encouragé des amendements et des recommandations exagérément politiques, comme la réduction d'une ligne budgétaire concernant le salaire d'un ministre, au lieu de permettre aux parlementaires de se concentrer sur le meilleur usage possible des deniers publics.
4.4. Comparaisons internationales
La relative impuissance de la Chambre des communes en matière de contrôle budgétaire est apparue immédiatement à la lumière de la situation régnant dans chacun des trois pays avec lesquels nous avons comparé le Royaume-Uni. Même dans le cas de la Nouvelle-Zélande, pays qui est le plus proche du modèle de gouvernement de Westminster, les évolutions récentes pour assurer un suivi plus étroit du processus d'établissement du budget, améliorer l'information et remplacer l'initiative financière de la Couronne par une forme atténuée qui est celle du veto financier, sont en train de transformer les potentialités du contrôle budgétaire.
Nous n'avons pas uniquement choisi les trois pays qui soutiennent le mieux notre thèse : la législature joue un rôle plus actif en matière de contrôle budgétaire dans d'autres pays également. L'enquête de l'OCDE sur la façon dont 27 pays établissent leur budget est la plus récente et la plus complète 26 ( * ) . Cette enquête pose une série de questions relatives au pouvoir de la législature dans le processus d'établissement du budget et au type de méthodologie comptable employée pour préparer les rapports financiers du secteur public. Dans cette section, nous avons tenté de présenter certains des résultats de cette enquête sous forme de tableaux. Sans surprise, il existe de larges variations entre les pouvoirs respectifs des différents Parlements. Les résultats de toute enquête de ce genre doivent être accompagnés des mises en garde appropriées soulignant par exemple qu'elles peuvent ne pas arriver à rendre compte de la culture et des conventions politiques qui sont souvent si importantes dans un travail comparatif.
L'enquête de l'OCDE appuie néanmoins notre principale affirmation qui est que le Parlement britannique est à la traîne de nombreux autres Parlements en ce qui concerne la capacité à contrôler et à modifier la politique fiscale.
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Question |
OUI |
NON |
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Y-a-t-il des restrictions légales du pouvoir de la législature de modifier le budget proposé ? |
13 pays , dont : Australie, Canada, France, Irlande, Italie, Nouvelle-Zélande, Espagne et R-U |
14 pays , dont : Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Japon, Norvège, Pays-Bas, Suède et États-Unis |
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Un vote sur le budget est-il considéré comme un vote de censure ? |
4 pays : Australie, Canada, Nouvelle- Zélande et R-U |
23 pays , dont : Allemagne, Autriche, Danemark, France, Italie, Japon, Espagne, Suède et États-Unis |
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La législature vote-t-elle sur le montant total des recettes/dépenses avant de voter sur les montants détaillés ? |
11 pays , dont : Canada, France, Italie, Norvège, Espagne, Suède et États-Unis |
16 pays , dont : Allemagne, Australie, Danemark, Japon, Nouvelle-Zélande et R-U |
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Y a-t-il un organe de recherche spécialisé lié à la législature pour les analyses du budget ? |
7 pays , dont : Italie, Japon, Suède et E-U |
20 pays , dont : Allemagne, Australie, Canada, Danemark, France, Nouvelle-Zélande, Espagne et R-U |
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Question |
Réponses |
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En pratique, la législature approuve-t-elle généralement le budget présenté par le Gouvernement ? |
Oui - sans changement |
Oui - mais avec changements mineurs |
Non - changements significatifs |
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6 pays , dont : Australie, Canada, Japon, Nouvelle-Zélande et RU |
17 pays , dont : Allemagne, France, Italie, Espagne et Suède |
4 pays : République Tchèque, Danemark, Hongrie et E-U |
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Note : Les cases ombrées identifient les réponses qui indiquent des législatures plus interventionnistes |
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Les éléments de cette enquête sont présentés de façon objective par l'OCDE sans ajout de commentaires. Nous ne présenterons pas les nôtres mais nous utiliserons une citation de M. Bruce George, membre du Parlement, président de la Commission spécialisée sur la défense, lorsqu'il s'exprimait sur ces questions devant la Commission spécialisée sur la procédure 27 ( * ) :
« Si vous faites un classement des législatures exerçant des pouvoirs avec à une extrémité le Congrès américain et à l'autre extrémité l'ex soviet suprême ou les Parlements d'Arabie Saoudite ou du Koweït, je dirais que nous sommes sans doute plus proche de la seconde extrémité que de la première lorsqu'il s'agit de l'influence et du pouvoir du Parlement. »
« La leçon que nous n'avons pas apprise contrairement à nos grands-parents, nos arrières arrière-grands-parents et ainsi de suite jusqu'à la période médiévale, c'est que lorsque vous contrôlez les finances, vous contrôlez également les têtes et les coeurs et tout vient de surcroît. »
5. RÉFUTATION DU STATU QUO
Avant d'exposer nos propositions de réformes, il est temps de se livrer à une révision critique des fondements de notre thèse. Bien qu'il puisse être aisément accepté que le système du Royaume-Uni soit beaucoup moins démocratique et le Parlement de Westminster beaucoup plus faible qu'on ne le croît, on peut toujours soutenir que cela n'est pas important. Si, par exemple, les résultats économiques et financiers ne sont pas manifestement nuisibles pour le pays, le problème n'est peut-être pas vraiment sérieux.
Nous considérons au contraire que le manque de démocratie du système britannique est une raison suffisante pour entreprendre des réformes radicales. Nous croyons également qu'il y a en jeu beaucoup plus qu'une simple amélioration de la comptabilité. Les avantages potentiels pourraient inclure d'importantes améliorations économiques et fiscales, provenant de l'accumulation des effets des réformes, en termes d'amélioration de la rentabilité, de l'efficacité et de la prise en compte des intérêts premiers des contribuables dans le cadre des mesures fiscales et des dépenses du gouvernement britannique.
Cependant la preuve de l'existence de tels avantages sera difficile à apporter, même en ayant recours à des analyses comparatives sophistiquées. Des recherches supplémentaires pourraient contribuer à établir de telles revendications. Plus modestement, nous cherchons ici à répondre franchement à l'argumentation opposée. Si l'on peut démonter l'ensemble des arguments en faveur du statu quo, les raisons d'entreprendre des réformes basées uniquement sur des motifs démocratiques s'en trouveront renforcées.
5.1. Efficacité économique
Le gouvernement britannique gère peut-être le budget de la manière la plus efficace possible en termes économiques. On pourrait soutenir que la relative santé fiscale actuelle du Royaume-Uni montre que notre système n'est pas si mauvais. On pourrait avancer que les intérêts du contribuable sont bien desservis puisque le niveau de prélèvement fiscal du Royaume-Uni est relativement faible par rapport à la plupart des autres pays européens. On pourrait indiquer de nombreux exemples de découverte de gaspillage grâce au système britannique et où les dépenses du gouvernement connaissent une bonne rentabilité.
Cette argumentation est cependant fondamentalement anti-historique. Notre système actuel de contrôle a produit aussi bien des périodes de crise fiscale que le succès relatif des dernières années. Le fardeau fiscal du Royaume-Uni a largement fluctué, passant selon les époques d'un niveau inférieur à un niveau supérieur à celui des autres pays européens. Il n'a jamais été de manière durable au niveau le plus bas parmi les pays de l'OCDE. Il n'est pas du tout assuré que le modèle de faible fiscalité et de faibles dépenses réponde aux aspirations des gens ou permette d'accéder à une économie plus forte à moyen terme. Au contraire, il y a d'autres pays qui réussissent sur le plan économique et dont les législatures jouent un rôle actif dans le processus budgétaire en lui donnant la légitimité démocratique et l'efficacité. Cela va de pays ayant des systèmes politiques très différents comme les États-Unis à des pays ayant des systèmes de type britannique comme la Nouvelle-Zélande.
5.2. Blocage et politique électoraliste
Inversement, on pourrait soutenir qu'un modèle où le législatif exerce un fort contrôle financier entraîne des blocages et des politiques électoralistes, comme cela a été constaté aux États-Unis. L'on peut également avancer que lorsqu'on pousse la législature à s'impliquer davantage en matière de dépenses et de mesures fiscales on court le risque de remplacer la dictature de l'exécutif par l'anarchie législative et dans ce cas les politiques électoralistes et les arrangements représentent un prix élevé pour l'exercice d'une vraie démocratie.
L'abandon du modèle de «dictature de l'exécutif» dans le cadre de l'établissement du budget ne conduit cependant pas forcément à l'adoption du modèle « d'anarchie législative ». Il y a plusieurs paliers entre ces deux extrêmes qui permettent d'éviter les coûts associés au blocage du processus et aux politiques électoralistes et de recueillir les avantages du contrôle et de la transparence. Il est évidemment possible d'atteindre un système plus équilibré comme en témoignent les exemples de la Suède ou de la Nouvelle-Zélande. En outre, tant que l'exécutif siège au Parlement et qu'il n'y a pas de séparation des pouvoirs de type américain, le danger que représentent les politiques électoralistes est moins immédiat.
5.3. La Politique plutôt que le budget (l'option fonction publique)
Il existe une objection plus profonde et plus subtile au changement. Pour celle-ci, le système actuel permet aux ministres et aux parlementaires de se concentrer sur les questions politiques - les grandes orientations - alors que les fonctionnaires s'occupent des budgets détaillés.
La politique est, après tout, le domaine de prédilection des politiciens alors que les fonctionnaires sont formés pour la mise en oeuvre et donc pour vérifier si le financement d'un projet est suffisant et si les fonds sont régulièrement utilisés. C'est pourquoi, dans le cadre du système actuel, les secrétaires permanents des ministères sont délibérément chargés de la responsabilité du budget de leurs ministères en tant que principaux responsables des comptes à la place des ministres.
On considère donc qu'il est tout à fait logique de rendre les exécutants responsables des finances, puisqu'on ne peut pas attendre d'un ministre qu'il surveille le fonctionnement financier d'un ministère, notamment au regard de leur complexité actuelle.
Soutenir que les parlementaires devraient se concentrer sur la politique et non sur les finances, comme le considère « l'option fonction publique », est d'un côté très séduisant pour les parlementaires. Comme le dirait sir Humphrey, cela revient à affirmer, « bien sûr s'ils veulent s'occuper des finances les parlementaires peuvent le faire, mais c'est très ennuyeux, vous savez. Vous n'avez qu'à nous dire ce que vous voulez et combien d'impôt vous voulez lever et nous nous occuperons des détails. » On dit effectivement aux parlementaires de n'exercer le contrôle financier qu'à travers le contrôle politique.
C'est à la suite de ce type de raisonnement que se poursuit le simulacre actuel qui tient lieu de système d'octroi des crédits budgétaires, qui doit être d'ailleurs autant rigide et improductif pour les fonctionnaires qu'inutile pour un contrôle parlementaire significatif. Nous croyons fermement que la fonction publique préférerait à terme un système de contrôle financier des parlementaires ex ante et ex post plus rigoureux. Cela voudrait dire que les heures de travail consacrées à la réalisation d'états prévisionnels auraient effectivement une finalité et représenteraient des avantages pour le Parlement et les contribuables et cela signifierait également que les parlementaires devraient se pencher sur les priorités budgétaires. L'idée qu'il faille privilégier la politique plutôt que les budgets a néanmoins été partagée par de nombreux adeptes de la réforme parlementaire dans le passé. Les commentateurs qui partagent nos inquiétudes sur le manque de contrôle financier ont toujours soutenu que les Commissions spécialisées étaient la solution car elles se concentrent sur l'analyse des politiques stratégiques à moyen terme.
Nous sommes certes en faveur d'une plus grande participation des Commissions spécialisées à l'analyse du budget. En revanche limiter la réforme aux Commissions et ne pas mettre un terme à la fausse division entre politique et budget serait une profonde erreur. Les anciennes conventions qui séparent les orientations et les finances doivent disparaître : les ministres devraient jouer dans leur budget un rôle beaucoup plus actif ex ante et ex post, et être responsables à ce titre devant le Parlement. Les orientations politiques et leurs conséquences financières ne devraient jamais être séparées.
Réformer plus radicalement, c'est après tout une idée plus pratique que jamais. Les obstacles à une réelle responsabilité financière comme le manque d'information significative et l'établissement de budget à long terme disparaissent rapidement. Les autres Parlements nous montrent comment nous pouvons réformer la situation. La réforme peut amener des systèmes beaucoup plus aptes à une planification financière et des modèles financiers flexibles mais transparents qu'on retrouve dans les sociétés les plus importantes. Les méthodes modernes utilisées dans le secteur commercial conjuguées aux technologies de l'information modernes rendent cela possible.
6. FAIRE DU PARLEMENT LE DÉFENSEUR DES CONTRIBUABLES
6.1. Réforme du contrôle ex ante des dépenses
A. Ressources nouvelles - Bureau des contribuables au service du Parlement
Proposition 1 : Création du Bureau des contribuables (OfTax) :
- Pour offrir des conseils indépendants aux parlementaires et aux Commissions spécialisées dans le contrôle des dépenses et des propositions de mesures fiscales du gouvernement ;
- Dirigé par le «Contrôleur général des contribuables» (Taxpayers' Investigator General) nouveau fonctionnaire de la Chambre des communes, disposant des plus hautes autorisations d'accès aux documents gouvernementaux.
L'étape sans doute la plus significative de toute réforme du contrôle ex ante des dépenses et des mesures fiscales serait constituée par une énorme amélioration des ressources spécialisées offertes aux parlementaires pour l'analyse de tous les aspects des propositions budgétaires. C'est ce que propose la réforme instituant un « Bureau des contribuables ».
Dans la section 2, paragraphe 2.1.2, nous avons étudié les faiblesses des ressources actuellement mises à la disposition des parlementaires pour l'exercice du contrôle budgétaire, pour conclure qu'il y avait un besoin en ressources spécialisées et exclusives. L'expérience internationale étudiée dans la section 4 a également révélé qu'un organisme exclusivement consacré à l'analyse du budget représentait le meilleur type de ressources parlementaires.
Des solutions ont été proposées par le passé à ce problème majeur de ressources. En 1999, par exemple, la Commission spécialisée sur la procédure a fait des recommandations visant soit à établir un panel spécialisé de consultants, un Bureau des états prévisionnels, soit à confier davantage de responsabilités à la Commission des finances 28 ( * ) . Les libéraux démocrates ont récemment proposé de créer un organisme appelé Commission sur les états prévisionnels de ressources 29 ( * ) Dans les deux cas un tel organisme serait directement responsable devant la Chambre des communes, comme pour le Bureau d'audit national, et devrait faire rapport sur les états prévisionnels à la Chambre, aux Commissions spécialisées ministérielles et aux parlementaires individuels.
Notre proposition d'un « Bureau des contribuables » se fonde sur ces idées et ces analyses, mais va beaucoup plus loin. Ce Bureau aurait en particulier des attributions beaucoup plus larges et serait beaucoup plus important que ne l'envisagent les propositions précédentes.
Le Bureau des contribuables couvrirait premièrement tous les aspects du budget proposé par le gouvernement au nom du contribuable. Le Bureau des contribuables serait habilité à examiner les propositions gouvernementales en matière de dépenses, de mesures fiscales ou d'emprunts. Les ministres ne pourraient pas proposer de mesure créant des engagements ou des charges potentielles pour les contribuables sans que le Bureau des contribuables n'en soit informé et qu'il puisse l'examiner. Par exemple, des cas comme la récente affaire d'indemnités gouvernementales secrètes accordées au dôme du millénaire ne pourraient échapper à l'avenir à un examen adéquat.
Deuxièmement, le Bureau des contribuables serait juridiquement indépendant à l'égard du gouvernement ainsi que de toute interférence politique. Le statut constitutionnel du Bureau des contribuables serait inspiré de celui du Bureau d'audit national créé en 1983 par la loi d'audit national.
Le statut du Bureau des contribuables ne pourrait cependant pas être identique à celui du Bureau d'audit national. Premièrement les attributions du Bureau des contribuables seraient distinctes de celles du Bureau d'audit national et seraient axées sur un rôle ex ante plutôt que ex post de la fonction d'audit. Deuxièmement, le rôle du Bureau des contribuables serait inévitablement plus politique puisqu'il s'intéresserait aux mesures actuelles du gouvernement. Le défi sera d'assurer l'indépendance et l'impartialité du Bureau des contribuables tout en lui permettant de répondre avec flexibilité aux demandes et aux besoins des parlementaires qui participent au contrôle budgétaire.
Le Bureau des contribuables doit être dirigé par une personnalité très expérimentée à l'autorité comparable à celle du contrôleur et auditeur national qui dirige le Bureau d'audit national. On pourrait désigner cette fonction sous le titre de Contrôleur général des contribuables. Ce poste serait pourvu sur la base d'une recommandation de la Chambre et cette nomination ne serait confirmée qu'après un vote des deux Chambres du Parlement.
Le Contrôleur général des contribuables devra disposer de pouvoirs et d'un budget comparables à ceux du Contrôleur et auditeur général. Le Contrôleur général des contribuables aura les plus hautes autorisations en matière de sécurité et d'accès à tous les documents. Aucune dérogation ne lui sera opposée par exemple dans le cadre de législation sur la liberté de l'information mais le Contrôleur général des contribuables devra traiter les informations confidentielles de manière appropriée.
La loi instituant le Bureau des contribuables donnera au Contrôleur général des contribuables un pouvoir discrétionnaire dans l'exercice des fonctions du Bureau des contribuables. Tout parlementaire pourra faire des demandes d'appui et de conseil au Bureau des contribuables mais le pouvoir décisionnel final en la matière appartiendra au Contrôleur général des contribuables.
Avec une telle autorité et de tels pouvoirs accordés par la loi, le Bureau des contribuables sera en mesure d'assister les parlementaires et le public en général dans les efforts visant à soumettre les propositions de dépenses et de mesures fiscales du gouvernement à un réel contrôle.
Nous espérons que le personnel du Bureau des contribuables sera composé de professionnels de haut niveau provenant à la fois des secteurs public et privé. Nous espérons que le Bureau des contribuables disposera des ressources les plus modernes permettant la réalisation de modélisations en matière de propositions budgétaires gouvernementales et d'alternatives potentielles.
Nous croyons que le Bureau des contribuables pourrait, même si aucune autre proposition de cette étude n'était acceptée, représenter une transformation fondamentale de la capacité du Parlement en matière de contrôle budgétaire.
B. Nouvelles Procédures - Impliquer le Parlement dans le processus budgétaire
Proposition 2 : Projet de loi de finances parlementaire visant à réformer le processus d'octroi des crédits budgétaires en :
- Incitant les membres du Parlement à examiner les projets budgétaires en les dotant de nouveaux pouvoirs pour amender le budget, en remplaçant l'initiative budgétaire de la Couronne par un système de droit de veto gouvernemental et en mettant un terme à la convention constitutionnelle suivant laquelle un amendement aux prévisions budgétaires serait automatiquement un vote de censure ;
- Obligeant les parlementaires siégeant dans les Commissions spécialisées à faire rapport au Parlement s'agissant des projets de budgets et des Accords de service public ;
- Habilitant les parlementaires et les Commissions spécialisées à proposer des amendements pour des « transferts » de crédits neutres et des augmentations de dépenses ;
- Impliquant directement les députés dans le débat budgétaire préalablement à sa finalisation dans le cadre du calendrier du nouveau budget, par la réforme du processus d'octroi des crédits budgétaires.
- Révisant radicalement le règlement intérieur du Parlement en dotant d'une base législative les instructions relatives au budget.
De nouvelles procédures doivent à la fois encourager et forcer les parlementaires à se focaliser sur le contrôle budgétaire. Il faut qu'il y ait de nouvelles incitations et de nouvelles obligations pour que les parlementaires consacrent du temps à la compréhension des détails du budget, c'est-à-dire une approche proposant carotte et bâton pour « mettre les parlementaires au service des deniers publics ». Avec les nouvelles ressources proposées plus haut et l'amélioration de l'information proposée plus loin, les parlementaires n'auront plus d'excuses pour ne pas travailler davantage au service des contribuables.
Ces nouvelles procédures vont inévitablement entraîner une réforme fondamentale du système actuel d'octroi des crédits budgétaires pour le relier plus étroitement au processus réel d'établissement du budget qui est actuellement mené au cabinet et au gouvernement. En outre, pour s'assurer que le gouvernement en place ne va pas tenter de réduire et de contourner ces nouveaux pouvoirs parlementaires, il faudrait donner une base législative au nouveau système d'octroi des crédits budgétaires. Cela demanderait une révision majeure du règlement intérieur de la Chambre des communes.
Inciter les parlementaires à passer le budget au crible
Si les parlementaires doivent consacrer un temps précieux pour saisir les détails du budget, il faut les inciter à le faire. La possibilité de réaliser un gain politique doit être l'incitation fondamentale. Un tel prestige politique ne peut vraiment provenir que de la réalisation d'un changement dans un programme de dépenses ou de mesures fiscales ou d'une tentative de changement qui susciterait l'intérêt des médias.
En fonction des règles actuelles, les parlementaires ne peuvent proposer que des réductions des dépenses ou des mesures fiscales. Ils ne peuvent pas, par exemple, proposer de « transferts » de dépenses entre différentes priorités. Malgré l'existence de quelques ruses permettant de tourner ce système rigide, cette règle a effectivement permis de réduire la participation parlementaire. Il faut développer de nouveaux pouvoirs d'amendement des programmes budgétaires allant des budgets prévisionnels aux propositions de dépenses sur trois ans. Cela constituerait un changement radical et exigerait deux changements majeurs dans la pratique et l'interprétation constitutionnelles actuelles.
Il faudrait premièrement se débarrasser de la convention constitutionnelle qui transforme un amendement au budget prévisionnel en vote de censure. Cette convention est basée sur la notion que l'exécutif est incapable de commander une majorité ou de gouverner adéquatement s'il ne parvient pas à faire passer son budget. Mais la convention est une interprétation extrême de cette idée et la conserver empêcherait l'introduction d'amendement significatif du budget. Pour permettre le retrait de cette convention, la loi de finances parlementaire proposée devrait prévoir un mécanisme de résolution des litiges budgétaires entre le Parlement et l'exécutif. Un tel mécanisme serait rarement employé lorsqu'un gouvernement jouirait d'une majorité. Par contre en l'absence de majorité au Parlement, il pourrait être déterminant pour permettre à la Chambre de participer activement au processus budgétaire et pour prévenir l'instabilité.
Il faudrait deuxièmement réformer la doctrine quasi constitutionnelle du droit absolu de la Couronne en matière financière (Article 48 du règlement intérieur). Là encore, cette règle pourrait effectivement empêcher une participation parlementaire directe au niveau des propositions de dépenses et de mesures fiscales. En s'écartant de la version absolutiste de l'initiative de la Couronne en matière financière, il ne s'agit en aucun cas d'affaiblir la position de la Couronne en tant qu'initiateur principal du budget. Cela donnerait par contre aux Commissions et aux parlementaires certaines incitations pour effectuer un réel contrôle budgétaire en utilisant les ressources du Bureau des contribuables.
Pour remplacer l'initiative de la Couronne en matière financière, nous proposons l'introduction d'un système de « veto financier » semblable à celui qui a été introduit en Nouvelle-Zélande en 1996 (voir section 4). Un système de « veto financier » permettrait pour la première fois aux parlementaires de proposer des amendements qui ne se limiteraient pas à des réductions de dépenses mais viseraient également à l'augmentation ou au transfert des dépenses. Par contre, de telles propositions pourraient, dans certaines circonstances, faire l'objet d'un veto du gouvernement sans recours au vote.
Une proposition de dépenses d'origine parlementaire pourrait figurer dans un nouveau projet de loi [comme un projet de loi sur l'initiative d'un parlementaire individuel] ou dans un amendement à un projet de loi existant ou à une proposition de changement d'un chapitre dans un budget prévisionnel. La proposition de dépenses pourrait provenir du rapport d'une Commission spécialisée sur un budget prévisionnel par le biais d'une résolution proposant un changement budgétaire ou sur l'initiative d'un parlementaire. L'octroi de tels pouvoirs aux parlementaires, assistés par des conseils et des modélisations réalisées par le Bureau des contribuables, permettrait de modifier radicalement l'équilibre existant entre l'exécutif et la législature.
Pour éviter que les parlementaires n'abusent de ces nouveaux pouvoirs et ne nuisent à la stabilité fiscale et macro-économique, le gouvernement serait habilité à rejeter les propositions de dépenses déstabilisatrices en présentant un certificat de veto financier au Parlement. Un certificat de veto ne pourrait être mis au vote ou être renversé bien qu'il puisse faire l'objet d'un débat.
Comme dans le cas de la Nouvelle-Zélande, nous croyons que l'utilisation du veto financier par l'exécutif devrait être restreinte. En Nouvelle-Zélande, l'utilisation est limitée aux textes législatifs qui auraient « une incidence substantielle » sur les totaux fiscaux de la Couronne. Cela est cependant trop restrictif à beaucoup d'égards. C'est pourquoi, nous proposons de limiter son usage aux propositions de dépenses qui « mettraient en péril de façon significative la stabilité financière du gouvernement ». Il faudrait prévoir dans une disposition explicite que le veto ne pourrait être utilisé lorsque les amendements sont neutres au regard des recettes, c'est-à-dire qu'il s'agit de propositions de transfert de crédit qui font passer des dépenses d'un chapitre budgétaire à un autre.
La dynamique d'encouragement pour que les parlementaires s'intéressent aux budgets prévisionnels pourrait être très puissante. Les ministres devraient défendre les détails de leur budget ce qui est extrêmement inhabituel à l'heure actuelle et pourrait en soi entraîner de réels avantages. Pour que les ministres puissent défendre leurs budgets ils devraient être renseignés, ce qui amènerait les hauts fonctionnaires à avoir à une meilleure connaissance de leurs budgets. Les groupes externes réagiraient naturellement à une telle modification du processus, tout comme les médias. Le débat sur le budget du gouvernement deviendrait réel, informé et actif au lieu des stériles échanges de statistiques actuels.
Obliger les parlementaires à exercer un contrôle budgétaire
La contrepartie d'une augmentation des pouvoirs et des libertés accordés aux parlementaires pour proposer des amendements au budget est d'exiger qu'ils se comportent de manière responsable. Des amendements budgétaires qui ont été bien préparés et qui ont obtenu l'appui de différents partis politiques sont de toute façon mieux à même d'emporter l'adhésion de la Chambre et de persuader le gouvernement. Les commissions ministérielles spécialisées constituent les organes évidents pour conduire ces analyses détaillées des propositions budgétaires du gouvernement.
En demandant à chaque Commission spécialisée d'examiner les projets budgétaires du gouvernement de manière distincte des comptes ministériels, le contrôle peut constituer un outil présentant à la fois une meilleure information et une réelle utilité pour une meilleure gouvernance.
Les Commissions spécialisées pourraient trouver cette tâche à la fois plus facile et plus gratifiante avec des changements déjà proposés par le gouvernement. Le développement des accords de service public qui tentent de lier les dépenses aux objectifs politiques, associés avec une information budgétaire largement augmentée et améliorée provenant de la comptabilité emplois-ressources devrait rendre cette exigence d'étudier le budget plus acceptable que ce n'était le cas précédemment.
Ce n'est d'ailleurs pas une idée neuve de proposer que les Commissions spécialisées étudient les budgets prévisionnels et les projets de budget par ministère. Cette idée a été très récemment avancée par nombre de personnes et d'organismes dont Peter Ridell, la Commission spécialisée sur la procédure, et la Commission Norton sur le renforcement du Parlement 30 ( * ) . Cette approche du « bâton » pour forcer les parlementaires à prendre le contrôle budgétaire au sérieux est manifestement de plus en plus populaire.
Donner aux Parlementaires des pouvoirs d'amendement pour le transfert et l'augmentation des dépenses
Pour que fonctionnent les nouvelles incitations et les nouvelles obligations que nous proposons, les parlementaires doivent recevoir beaucoup plus de pouvoirs en matière d'amendement du budget qu'à l'heure actuelle.
Pour l'instant, les pouvoirs des parlementaires sont limités aux amendements budgétaires qui proposent des réductions des projets de dépenses ou de mesures fiscales du gouvernement. La plupart des réformateurs qui ont étudié ces limitations ont soutenu que les parlementaires et les commissions spécialisées devraient avoir le pouvoir de transférer ou virer les dépenses entre chapitres budgétaires au sein du programme global de dépenses d'un secteur 31 ( * ) .
Comme nous l'avons déjà souligné, ce document va beaucoup plus loin en proposant que les membres du Parlement aient le pouvoir de proposer des augmentations de dépenses et non uniquement des transferts. Il existe des arguments solides en faveur de l'une ou l'autre approche et le débat entre réformateurs sur ce point ne devrait pas dissimuler la question principale, c'est-à-dire le besoin d'offrir aux parlementaires un rôle actif en matière d'amendement du budget et de mettre un terme à la passivité actuelle.
Les partisans de pouvoirs limités uniquement aux transferts de crédits craignent sans doute d'obliger les parlementaires à faire des choix difficiles. Ils sont sensibles aux critiques qui considèrent que la participation de la législature au budget pourrait entraîner une politique électoraliste, une politique orientée par les groupes de pression et ils veulent éviter ces critiques en limitant les nouveaux pouvoirs parlementaires à l'amendement des priorités budgétaires plutôt que des budgets totaux. Dans cette optique, les parlementaires doivent être obligés de s'interroger sur les choix difficiles que doivent faire les ministres et ne doivent pas être autorisés à opter pour l'issue facile qui consiste à réclamer de nouvelles dépenses.
Bien que nous comprenions ces arguments, nous croyons qu'ils sont largement exagérés et interprètent mal comment devrait fonctionner la dynamique de la politique budgétaire dans un Parlement britannique réformé. Ils ne tiennent pas compte du nouveau mécanisme de procédure que nous proposons dans ce document, le droit de veto financier de la Couronne. De plus, si nous n'accordons pas aux parlementaires toute la gamme des pouvoirs d'amendement du budget, il y a risque que le comportement des parlementaires n'évolue pas suffisamment pour faire du contrôle budgétaire une réalité.
Pour que la Chambre des communes vote en faveur d'un amendement au budget du gouvernement, cet amendement doit pouvoir recueillir un large appui dans tous les partis et un soutien extraparlementaire important à la fois dans les médias et dans l'électorat au sens large. Dans le cas contraire, il sera difficile de persuader les députés de base favorables au gouvernement de voter contre le chef de file de leur parti. Plus un amendement budgétaire est extravagant ou inopportun, moins il apparaît vraisemblable qu'un tel consensus puisse être atteint. Ces considérations conduiraient inévitablement à des amendements plus modestes qui porteraient uniquement sur les transferts entre priorités de dépenses.
En outre, avec le système de certificats de veto financier que nous proposons, les propositions d'augmentation des dépenses pourraient toujours faire l'objet d'un veto du gouvernement tandis que les transferts de dépenses ne pourraient pas faire l'objet de veto.
Si une commission spécialisée souhaitait s'appuyer sur un consensus entre les partis et éviter le veto de l'exécutif, une proposition d'amendement budgétaire qui se limiterait à transférer des dépenses serait la meilleure tactique à adopter. Mais si des commissions spécialisées étaient convaincues que des sommes supplémentaires étaient nécessaires, elles pourraient faire valoir leurs arguments mais risqueraient d'encourir un veto ministériel.
Dans pareille situation les parlementaires seraient obligés de réfléchir non seulement aux implications des amendements budgétaires sur le plan fiscal et en matière d'orientation mais également d'étudier les conséquences politiques. Ces réflexions se révéleraient extrêmement séduisantes pour les politiciens et agiraient comme stimulus pour un engagement actif dans le contrôle budgétaire.
Impliquer le Parlement dans un nouveau calendrier d'établissement du budget
Des réformes du calendrier d'établissement du budget, de l'information, des résolutions, des débats, des procédures de vote, et ainsi de suite devraient faire partie du nouveau rôle de contrôle du Parlement. Une partie essentielle de la réforme sera par exemple d'accorder plus de temps au Parlement pour le contrôle budgétaire. Cela exigerait soit une réforme en profondeur du règlement intérieur ou une nouvelle loi du Parlement.
Nous croyons que le moment est venu de donner un cadre législatif au processus d'établissement du budget, pour donner une plus grande protection au rôle du Parlement. C'est ce qui motive la proposition d'un projet de loi de budget parlementaire.
Ce projet de loi devrait définir un calendrier pour l'établissement d'un budget qui couvrirait à la fois l'année suivante et de manière prévisionnelle les deux années suivantes. Ce calendrier préciserait les dates auxquelles le chancelier devrait présenter ses projets de mesures fiscales et de dépenses au Parlement, et les dates auxquelles ce dernier devrait avoir achevé ses débats et procédé au vote.
Nous soutenons largement la division du calendrier en trois étapes décisionnelles semblables à ce qu'avait proposé M. Michael Ryle ancien Clerk of Committees, dans les déclarations qu'il a faites à la Commission sur la procédure en 1993 32 ( * ) . Ce calendrier n'est pas très éloigné du modèle suédois révisé qui a été examiné plus haut.
Un calendrier en trois étapes pour la prise de décisions en matière de dépenses offrirait en soi un cadre discipliné. Dans la première étape, l'enveloppe globale de dépenses serait définie pour les exercices financiers concernés. À l'occasion de la seconde étape, les répartitions par secteurs seraient déterminées, tandis que lors de la troisième étape les affectations au sein des secteurs seraient réalisées. Cette approche en trois étapes est bien celle qui a cours actuellement sauf que les décisions sont prises au sein du cabinet, des Commissions ou des ministères du gouvernement et sont ensuite présentées sous forme de faits accomplis au Parlement. Dans le cadre de l'instauration par voie législative d'un calendrier contraignant, la participation directe du Parlement pourrait être exigée à chaque étape du processus et permettrait ainsi de réviser à chaque fois les décisions ministérielles.
Il existe en théorie une certaine tension entre cette approche par étape pour l'établissement du budget et les nouvelles libertés proposées précédemment pour permettre aux parlementaires de proposer des amendements budgétaires qui ne se limitent pas au transfert des dépenses mais visent également à les augmenter. Si l'enveloppe de dépenses totales a été déterminée au cours de la première étape, il pourrait sembler contre-productif qu'il soit possible de proposer des amendements pour l'augmentation des dépenses nettes aux cours des deuxième et troisième étapes.
Pourtant c'est exactement ce qui se passe dans le système actuel sauf que les propositions de dépenses supplémentaires sont déterminées par le gouvernement. Il est courant que les chanceliers annoncent des dépenses supplémentaires qui dépassent les plafonds précédemment annoncés. En règle générale les annonces « surprise » proviennent de grosse marge de manoeuvre ou de fonds d'urgence constitués durant la première étape.
De telles provisions pour dépenses supplémentaires sont par ailleurs courantes dans d'autres pays. Les marges budgétaires en sont la source principale, et les nouvelles informations qui deviennent disponibles au cours de l'exercice budgétaire peuvent également avoir une influence sur l'exercice d'une telle liberté. Des amendements budgétaires visant l'augmentation des dépenses auront également tendance à se focaliser sur les projets de dépenses provisionnelles pour les années deux et trois où les marges sont plus grandes et/ou la possibilité de développer des programmes pratiques et conséquents est plus grande.
L'association d'un calendrier par étape et des nouveaux pouvoirs en matière d'amendements du budget nous indique de nouveau qu'un système réformé va comporter des incitations et obligations pour que les parlementaires exercent ces nouveaux pouvoirs de manière responsable. Si le Parlement vote les enveloppes totales et ensuite les totaux par secteurs, il y aura peu de marge pour les politiques électoralistes ou les amendements budgétaires mal conçus. Les amendements proposant l'augmentation des dépenses devront être modestes s'ils veulent avoir une chance d'être adoptés tandis que les amendements visant à transférer des dépenses seront la norme.
Il faut noter enfin que si le calendrier d'adoption du budget est fixé par la loi, il faudra également réformer le calendrier général de la Chambre des communes et prévoir une augmentation importante des journées allouées au débat budgétaire. La création du Hall de Westminster aurait pu contribuer à ce processus car elle crée un mécanisme permettant de tenir de plus nombreux débats sans passer au vote dans une nouvelle enceinte 33 ( * ) . Nous plaidons avec vigueur pour que des périodes de temps supplémentaires consacrées au budget prévisionnel soient prélevées sur le temps alloué au gouvernement. En réduisant le temps alloué à la présentation des projets de loi du gouvernement, cette réforme a déjà ses propres avantages. Moins de législation gouvernementale et plus de contrôle budgétaire, voilà des objectifs irrésistibles en matière de réforme parlementaire.
C. Information nouvelle - Transparence de l'information budgétaire
Proposition 3 : Projet de loi d'information budgétaire pour améliorer l'information parlementaire en :
- Exigeant que tous les documents budgétaires respectent les critères de transparence les plus stricts et soient soumis à l'examen du Bureau des contribuables ;
- Restructurant et élargissant le champ des budgets prévisionnels afin d'inclure une plus grande proportion du budget annuel et d'affiner les distinctions entre les différents types de dépenses (par exemple dépenses d'intérêts, sécurité sociale, paiement au titre de la dette, achats de biens, achats de services, etc.) ;
- Exigeant des liens directs et détaillés entre les budgets prévisionnels et les résultats des politiques pour montrer le bien fondé des dépenses individuelles et pour faire correspondre les intrants de dépenses aux objectifs gouvernementaux en se fondant sur les Accords de service public ;
- Introduisant des budgets provisoires pour les deux années suivantes en matière de dépenses sectorielles ;
- Introduisant des budgets prévisionnels pluriannuels, englobant les programmes s'étendant sur plus d'une année.
On a craint pendant longtemps que les chanceliers ne présentent pas avec la transparence requise leurs propositions en matière de dépenses et dissimulent délibérément la réalité en utilisant des astuces comme les redéfinitions des dépenses totales. Ce qui a fait l'objet de critiques ici c'est l'extrême difficulté d'exploitation de l'information fournie.
Le gouvernement du parti travailliste a promis de mettre un terme à cette situation par l'adoption d'un code de stabilité fiscale qui entre autres choses promettait une entière transparence. La réalité a été tout autre puisque les documents budgétaires contiennent toujours autant d'éléments créant la contusion chez le lecteur.
Bien qu'on puisse soutenir que tout gouvernement va poursuivre ces pratiques, nous croyons que le meilleur moyen de remédier à cette piètre information passe par l'adoption d'une législation établissant les normes, la forme et la nature de l'information budgétaire que le parlement doit recevoir du gouvernement. Un projet de loi d'information budgétaire pourrait inclure des dispositions sur la qualité et les normes des documents budgétaires devant faire l'objet d'un examen indépendant de la part du Bureau des contribuables. Il serait également opportun que la responsabilité de révision et de faire rapport sur la validité des hypothèses de dépenses dans les prévisions du ministère des finances soit transférée du Bureau d'audit national au nouveau Bureau des contribuables.
Il faut également une réforme globale des budgets prévisionnels et des éléments qu'ils contiennent. Il faut que cela soit piloté par le Parlement et non le ministère des finances et que cela implique le ministère des finances, les Commissions sur la procédure et sur les comptes publics pour mettre en place un nouveau modèle. Cette réforme devra étudier comment les accords de service public ou les informations en matière de résultats pourraient faire partie dans une certaine mesure des budgets prévisionnels comme c'est le cas en Nouvelle-Zélande. La réforme devrait également étudier comment s'adapter à l'innovation déterminante introduite par le gouvernement travailliste visant à programmer les dépenses sur la base pluriannuelle, en établissant un lien direct avec le processus d'octroi des crédits budgétaires.
6.2. Réformer le contrôle ex post des dépenses
Proposition 4 : Mettre fin au contrôle du ministère des finances sur ses propres définitions comptables :
- Rendre le Conseil des normes comptables responsable de la définition des normes comptables du secteur public ;
- Chercher à adopter les normes de l'UE et de l'OCDE pour les définitions comptables du secteur public à plus long terme.
Les critères et les définitions comptables des comptes du gouvernement ne devraient pas, à notre avis, être établis par le gouvernement. Il y a indiscutablement ici un conflit d'intérêt et le rôle du ministère des finances en l'espèce ne devrait pas dépasser celui de conseil sans possibilité d'user de son droit de veto.
L'organisme tout indiqué pour établir la définition des normes comptables du gouvernement est celui qui définit les normes du secteur privé, c'est-à-dire le Conseil des normes comptables (Accounting Standards Board (ASB)). Il faudra déterminer les comptes sur lesquels s'exercera la compétence de l'ASB car toute grande organisation dispose d'un ensemble de comptes de gestion interne à côté des comptes externes qui sont publiés, mais l'accent serait clairement mis sur les seconds.
Il serait également intéressant pour le contrôle budgétaire si les comparaisons et repères internationaux devenaient plus faciles à effectuer. C'est pourquoi à l'image des tentatives d'harmonisation de certaines normes comptables internationales du secteur privé, il serait utile que les nonnes de comptabilité du secteur public puissent faire l'objet de comparaisons sur le plan international. C'est là un objectif à long terme qui est digne d'être poursuivi dans le cadre de l'OCDE et de TUE.
Proposition 5 : Mise en place d'audit et de validation indépendants des évaluations du gouvernement en :
- Rendant le Bureau d'audit national (NAO) responsable de l'audit et
de l'évaluation des résultats des secteurs ministériels.
Avec la prolifération au sein du gouvernement de nouveaux mécanismes de mesure des résultats, il faut que le Parlement arrive rapidement à exploiter ces nouvelles sources d'information.
Il importe de s'assurer tant au niveau du Parlement que du gouvernement de la crédibilité des nouveaux mécanismes de mesure. L'audit des prétentions d'un ministère en matière de mesure des résultats doit faire l'objet d'une validation externe et indépendante. Il ne semble pas acceptable qu'un ministère fixe non seulement la façon dont il doit être évalué mais également recueille et vérifie ses propres résultats.
Proposition 6 : Soumettre l'ensemble des dépenses à un audit parlementaire plus poussé en :
- Rendant le Bureau d'audit national (NAO) responsable de l'audit de tous les deniers publics qui échappent actuellement aux autres auditeurs publics ;
- Créant de nouvelles sous-commissions des finances et de l'audit pour chaque Commission ministérielle sectorielle.
Le Bureau d'audit national fait globalement un excellent travail à titre d'auditeur du gouvernement central mais il demeure certaines bizarreries en ce qui concerne ses attributions. La loi lui interdit de faire l'audit de certains organismes du secteur public même si ceux-ci dépensent une part non négligeable des deniers publics. A cet égard ses compétences sont moins globales que celles de la Commission d'audit pour le gouvernement local ou la Cour des comptes de l'Union Européenne. On s'attend à ce que la Commission Sharman propose des réformes significatives dans ce domaine, mais le meilleur moyen serait de donner au Bureau d'audit national des attributions générales.
La Commission des comptes publics reste l'un des héros méconnus du Parlement et nous croyons fermement que son rôle devrait être élargi comme nous le proposons ci-dessous.
Mais comme le fait remarquer pertinemment Alex Brazier de la Hansard Society 34 ( * ) , nous attendons peut-être trop de la Commission des comptes publics. Brazier développe des arguments puissants en faveur d'une surveillance parlementaire plus cohérente et plus systématique des comptes du gouvernement ayant fait l'objet d'un audit et demande une augmentation des moyens pour appuyer l'action de la Commission des comptes publics.
Nous considérons qu'il y a lieu d'envisager des réformes structurelles de l'audit parlementaire. Pour autant que le premier rôle reste attribué à la Commission des comptes publics. L'on pourrait par exemple charger une Commission de la Chambre des Lords de réviser les comptes ayant fait l'objet d'un audit.
L'option que nous privilégions pour appuyer l'action de la Commission des comptes publics est d'exiger que les Commissions sectorielles fassent rapport officiellement sur les comptes, car cela force les parlementaires à plonger dans les chiffres. Nous sommes reconnaissants envers Alex Brazier de son excellente proposition de créer pour chaque Commission, une sous-commission permanente de finances et d'audit.
Proposition 7 : Élargir le rôle de la Commission des comptes publics (PAC):
- Porter les émoluments de son Président et de ses membres au niveau des émoluments ministériels ;
- Transfert de toute nomination à la Commission des comptes publics à une nouvelle Commission de la Chambre des communes.
Le rôle de la Commission des comptes publics devrait être considérablement élargi pour souligner son action au sein du parlement et promouvoir son extension.
Pour faire suite aux propositions faites dans le premier rapport du comité de liaison (99/00), nous croyons que la présidence et les membres de ce comité devraient être dotés d'un statut modifié pour que les parlementaires considèrent que l'appartenance à ce comité constitue en soi un objectif de carrière important.
Cela inciterait à nouveau certains parlementaires à devenir spécialistes des dépenses publiques et à développer une approche moins partisane. Cette proposition va de pair avec l'autre proposition du comité de liaison qui souhaiterait que les décisions de nomination à la Commission ne soient plus du ressort des chefs de file des partis mais soient confiées à une Commission spécialisée.
Proposition 8 : Promouvoir des mesures basées sur les faits par un audit systématique des :
- Progrès du gouvernement sur les recommandations du Bureau d'audit national et de la Commission sur les comptes publics ;
- Résultats des dépenses gouvernementales globales.
Il y a enfin la question du sort qui est réservé à l'ensemble des comptes du gouvernement ayant fait l'objet d'un audit et des rapports sur les audits individuels entrepris par le Bureau d'audit national et la Commission des comptes publics.
Nous craignons que de nombreuses idées de valeur et beaucoup d'efforts soient effectivement perdus à cause du manque de suivi systématique. En dépit du fait que les débats sur les politiques publiques soient en ce moment truffés d'expressions à la mode comme « mesures basées sur les faits », « meilleures pratiques » et « meilleure rentabilité », il y a un manque criant en matière d'apprentissage systématique.
Nous ne voulons pas dénigrer les rapports qui sont actuellement en cours de préparation et qui doivent recevoir toute l'attention nécessaire. Les rapports de la Commission des comptes publics en particulier entraînent souvent des changements au niveau du gouvernement et peuvent souvent attirer une considérable attention médiatique. Des gens peuvent être envoyés en prison à la suite de fraudes découvertes par le Bureau d'audit national et qui ont fait l'objet d'investigations de la part de la Commission des comptes publics. Au sein du Parlement, les débats de la Chambre des communes sont parfois axés sur les rapports de la Commission des comptes publics et sur les leçons qu'il faut en tirer.
Il n'en demeure pas moins qu'il faut instaurer un suivi plus stratégique, pour s'assurer que les leçons ont été dégagées, que l'exécutif a répondu pleinement aux critiques de la Commission des comptes publics et que les ministres se sont consacrés aux questions soulevées et n'ont pas seulement laissé aux fonctionnaires les questions relatives au contrôle ex post.
La Commission des comptes publics devrait développer davantage son propre système de suivi de ses recommandations d'après les idées empruntées une fois encore au comité de liaison. A titre de contribution, les ministères devraient être tenus non seulement de répondre à tout rapport de la Commission des comptes publics mais également de publier au moins un rapport d'exécution au bout d'un an qui pourrait être soumis à l'évaluation du Bureau d'audit national. Il faudrait au minimum qu'une journée supplémentaire soit accordée pour que le Parlement puisse étudier les rapports de la Commission des comptes publics, y compris son rapport annuel sur l'état d'avancement des actions donnant suite à ses recommandations.
Il faudrait associer cette proposition à l'attribution au gouvernement de la responsabilité de réaliser un ensemble de comptes agrégés ayant fait l'objet d'audit pour chacun des ministères et pour l'ensemble du gouvernement pour que la Commission des comptes publics puissent comparer les résultats réels en matière de dépenses aux propositions budgétaires initiales. On peut, par exemple, repérer où le gouvernement ne dépense pas ce qu'il avait prévu de dépenser et ces développements devraient être examinés par la Commission des comptes publics.
Le gouvernement a en fait prévu de réaliser un ensemble de la totalité des comptes du gouvernement. Cette innovation va contribuer à l'analyse du résultat global de la dépense publique en fonction des projections et de l'expérience antérieure. Il est en conséquence encore plus important que les Commissions parlementaires, notamment la Commission des comptes publics prévoient dans leur calendrier de travail du temps pour la révision de ces informations stratégiques si importantes.
6.3. Réformer le contrôle des mesures fiscales
Proposition 9 : Réforme du processus d'adoption de loi de finances, y compris :
- La séparation des questions de techniques fiscales et des questions politiques et de mesures fiscales, en ayant recours à deux types de projet de loi budgétaire - projet de loi de finances et projet de loi sur les questions technique de fiscalité (ce dernier étant publié à l'état de projet et soumis à consultation) ;
- Exigence législative de joindre aux projets de loi en matière fiscale des rapports sur les coûts de respect des obligations fiscales indiquant la méthodologie utilisée.
Il faut séparer les aspects techniques de la législation fiscale des propositions fiscales plus politiques et plus urgentes comme celles qui fournissent les textes législatifs nécessaires à la perception des impôts. Cela permettrait d'en arriver à une meilleure consultation avec le secteur privé sur les projets en matière de législation fiscale technique dans une optique non partisane et hors de l'urgence.
En pratique cette séparation serait mise en oeuvre à l'aide de deux projets de loi parlementaires distincts. Le premier pourrait être publié peu de temps après le budget et porterait sur les quelques mesures fiscales rapportant de grosses sommes - la loi de finances - et il passerait rapidement au Parlement pour garantir que les impôts de l'année suivante ont une sanction législative. Un projet de loi contenant les détails des propositions techniques pourrait être publié plus tard en vue de consultation - le projet de loi sur les questions techniques de fiscalité. Les mesures comprises dans ce projet de loi pourraient être limitées aux modifications de mesures fiscales pour l'avenir pour que les consultations et le travail parlementaire ne soient pas menés sous pression. Il pourrait y avoir des auditions publiques avec intervention des parties intéressées organisées peut-être par la Commission spécialisée du ministère des finances ou un autre organisme permanent. Le Bureau des contribuables préparerait des résumés sur ces projets de loi.
Toute division de ce type serait critiquée comme étant arbitraire puisqu'il n'y a pas de prélèvement fiscal dont on puisse objectivement dire qu'il rend une proposition spécifique « significative » en termes de recettes. Il serait en fait trop rigide de fixer un chiffre qui déterminerait dans quel projet de loi une proposition devrait figurer. On émet cependant l'hypothèse que le projet de loi de finances principal serait court.
L'inutile complexité du système fiscal britannique et des coûts de respect des obligations fiscales qu'il impose sur le monde des affaires et les individus représente un autre problème majeur qui a été en partie causé par le système actuel de contrôle des mesures fiscales. Bien que le gouvernement soit le premier responsable de ce phénomène, le Parlement est lui-même responsable du fait qu'il soit privé de toute information détaillée dans ce domaine. Des estimations des coûts de respect des obligations fiscales sont fournies mais elles ne sont pas détaillées et aucune méthodologie n'est communiquée par l'administration fiscale pour expliquer comment sont obtenues les estimations de coût de respect des obligations fiscales.
Proposition 10 : Nouvelle Commission de la Chambre des Lords pour la simplification de la fiscalité :
- Entreprendre un examen continu et systématique de l'ensemble des lois du Parlement et des directives de PUE en matière d'imposition, dans le but de soumettre des recommandations de simplification du système fiscal.
Nous avons besoin d'un système de révision ex post de la législation fiscale axé sur la simplification. Bien qu'il y ait déjà des initiatives importantes comme le projet de réécriture de la législation fiscale, le Parlement doit jouer un rôle plus dynamique en cherchant à simplifier autant les détails que la formulation. Alors que la Chambre des Lords est normalement exclue de la politique financière, la tâche de simplification de la législation fiscale existante semble correspondre parfaitement à la Chambre Haute et à ce qu'elle est appelée à devenir. Les recommandations ne seraient pas contraignantes mais contribueraient à la définition d'un ordre du jour non partisan.
7. CONCLUSION
La Réforme du contrôle budgétaire n'est pas un sujet à l'ordre du jour au proverbial « Dog and Duck ». Elle est rarement mentionnée dans les couloirs de Westminster. C'est pourtant cette question qui est au coeur des échecs du Parlement et qui est directement reliée à une nouvelle dynamique politique visant à améliorer les résultats de tous les services publics.
Si, au sein du système politique britannique moderne, le Parlement pouvait occuper la place de défenseur des contribuables, il pourrait prendre la voie du redressement. La crédibilité collective des parlementaires pourrait s'améliorer s'ils étaient perçus comme étant activement engagés dans la recherche de la meilleure rentabilité.
De façon plus significative, il est fort probable que si les parlementaires se focalisaient sur le contrôle budgétaire, ils se révéleraient excellents dans cette tâche. Il est vraisemblable que les parlementaires ambitieux proposeraient de nouvelles idées pour améliorer les écoles, le système de santé, les transports, du seul fait d'être engagés dans l'analyse des modalités de dépense du budget. D'ailleurs si les parlementaires étaient habilités à prendre part à l'établissement du budget, il ne fait guère de doute que les médias et la société dans son ensemble réagiraient à ce changement, ce qui amèneraient plus de gens à participer activement au débat et à rechercher de réelles améliorations.
Un programme aussi radical va sans doute susciter des oppositions farouches du gouvernement en place et en particulier des fonctionnaires. Il implique l'ouverture d'un processus d'établissement du budget qui était jusqu'à présent secret. Il implique aussi l'abandon de plusieurs instruments du pouvoir par l'exécutif et qu'il se soumette à une mise en question périodique et détaillée.
La question suivante se pose donc : cette réforme ne pourra-t-elle jamais voir le jour au Royaume-Uni? Sans pression en faveur d'une réforme de la part des clients du « Dog and Duck » et sans menace de crise fiscale pour forcer la réforme, l'on pourrait être assez pessimiste sur les chances de réforme.
Il y a pourtant des signes de réconfort pour les optimistes. L'adoption par le Parlement écossais et les Assemblées du Pays de Galles et d'Irlande du Nord d'un rôle plus actif en matière de contrôle budgétaire représente une possibilité d'expérimentation. Le parti travailliste a mis en oeuvre des réformes qui rendent la majeure partie de ce programme beaucoup plus réalisable concrètement, tandis que le parti conservateur commence lentement à rejoindre la cause de la réforme de la Chambre des communes.
En raison de la mise en oeuvre d'un grand nombre d'autres réformes constitutionnelles, les gouvernements futurs ne pourront sans doute pas continuer à ignorer la nécessité d'entamer une réforme plus profonde de la Chambre des communes. Lorsqu'un gouvernement entamera finalement la réforme du Parlement, le défi qui se posera alors aux réformateurs sera de ne pas ignorer les « fastidieux aspects financiers ».
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L'Auteur
Edward Davey est député libéral démocrate de Kingston et Surbiton depuis mai 1997.
En tant que porte-parole du parti libéral démocrate pour les affaires économiques, il a dirigé au nom de son parti la Commission permanente sur le projet de loi sur les ressources et les comptes du gouvernement - qui a introduit des réformes radicales dans les comptes du gouvernement central « et dans toutes les autres Commissions permanentes sur le projet de loi de finances qui siègent au Parlement. Il a siégé dans la Commission spécialisée sur la procédure qui a publié en 1999 le rapport intitulé « Procedure for Debate on the Government's Expenditure Plans » et siège actuellement dans la Commission spécialisée sur le ministère des finances. Il a été témoin au premier plan de la façon dont le Parlement assure actuellement le contrôle du budget du gouvernement.
Edward Davey a étudié les sciences politiques, la philosophie et les sciences économiques au Collège Jésus à Oxford et a obtenu une maîtrise en sciences économiques du Collège Birkbeck, de l'université de Londres. Après ses études universitaires, il a d'abord occupé le poste de conseiller économique de l'ancien chef du parti Libéral Démocrate, Paddy Ashdown, et de l'ancien porte-parole aux finances, Alan Beith. Avant d'entrer au Parlement, il a travaillé comme consultant en gestion pour Omega Partners.
Remerciements
Ce document constitue mes premières réflexions sur le Parlement. Ayant étudié et réfléchi pendant de nombreuses années sur le système politique britannique, j'étais bien conscient en entrant au Parlement du déclin à long terme de ses pouvoirs et notamment de ceux de la Chambre des communes. Je ne m'attendais cependant pas du tout à l'absence totale de toute tentative d'exercer un contrôle sur le budget du gouvernement. J'exprime donc ma reconnaissance à tous les collègues parlementaires et collaborateurs avec qui j'ai travaillé depuis mai 1997 pour m'avoir « ouvert les yeux », parfois même sans le vouloir.
L'envie d'écrire ce texte a donc cru au cours de l'actuelle législature, encouragée notamment par des conversations avec les collègues parlementaires libéraux démocrates, Bob Maclennan et Alan Beith. Je suis reconnaissant à chacun d'eux de leur appui au cours des années.
Je suis particulièrement reconnaissant envers Karen Kiernan et Michael Bourke qui m'ont aidé pour la recherche et la rédaction de ce texte et sans qui ce projet n'aurait jamais vu le jour.
J'aimerais également remercier ceux qui m'ont prodigué des conseils et des observations sur les premières versions de ce texte, y compris Alex Brazier de la Hansard Society, Peter Riddell du Times, Matthew Bishop de The Economist, Michael Ryle, Clerk of Committees, de la Chambre des communes et Anthony Rowlands, directeur du Centre for Reform.
Il va sans dire que j'exprime toutes ces opinions à titre purement personnel et que j'assume l'entière responsabilité de toute erreur éventuelle.
4. CADRE DE PROGRAMMATION, BUTS ET CONTENU
DES DÉCISIONS LÉGISLATIVES
par M Augusto Fantozzi, Président, Commission du budget
Chambre italienne des Députés
C'est un plaisir et un honneur que de prendre part à cette réunion, dont je remercie la commission des Finances du Sénat français et l'OCDE. Nous faisons face à un défi -rendu encore plus stimulant par le discours introductif du Président Violante - qui nous appelle à réconcilier les règles et la pratique qui régissent les procédures budgétaires, notre domaine de compétence, avec les questions générales qu'il évoque. Dans ce contexte, il me semble que la situation italienne offre matière à nombre de considérations intéressantes.
J'aimerais me concentrer sur deux aspects qui vont de pair : la fonction et l'importance du cadre de programmation d'une part et les buts et le contenu des décisions législatives prises dans le cadre de l'approbation du budget d'autre part. Je tenterai de mettre en lumière pour chacune de ces questions les "points d'attache" institutionnels des relations entre le gouvernement et le Parlement.
Le cadre établi dans la législation budgétaire de 1978 et ses amendements subséquents est basé sur la distinction- à mon avis toujours valable - entre le stade de préparation et le stade de mise en oeuvre des mesures budgétaires et de la politique économique en général.
Le Document de Programmation Économique et Financière - que le gouvernement doit soumettre le 30 juin de chaque année et qui doit être approuvé par des résolutions des deux chambres du Parlement - définit les prévisions pour les variables macroéconomiques et le scénario de base pour les flux de recettes et de dépenses pour le secteur public et les comptes publiques généraux.
Ce cadre comprend des objectifs macroéconomiques (notamment la croissance des revenus et de l'emploi) et les projections de programmation ayant trait aux finances publiques. L'équilibre budgétaire a pris une importance particulière au cours des dernières années. En conséquence, les objectifs arrêtés dans le Document de Programmation Économique et Financière ont respecté les contraintes externes imposées par le Traité de Maastricht en matière de participation à l'Union économique et monétaire.
Le Document de Programmation doit également préciser les actions nécessaires en vue d'atteindre les objectifs prévus dans les mesures budgétaires que le gouvernement soumet le 30 septembre. Dans le cadre de la réforme de 1999, qui a aboli les projets de loi accompagnant les sessions budgétaires, ces mesures budgétaires comprennent les projets de lois en matière budgétaire et financière. Les premiers déterminent les ressources disponibles sur la base de la législation actuelle, alors que les seconds modifient cette situation à l'aide de dispositions amendant des textes législatifs de fond.
Heureusement, par comparaison avec les principales mesures d'ajustement budgétaires prises pour respecter les critères de Maastricht, ces mesures étaient beaucoup plus modestes, à environ 30 trillion de lires, ou approximativement 4 pour cent des dépenses budgétaires finales. Ces ajustements limités ont permis de maintenir le contrôle sur les finances publiques, autorisant l'Italie à participer pleinement à l'Union monétaire dès le début. Cela a envoyé un message clair aux marchés en générant des attentes de stabilité des taux de change et de baisse des taux d'intérêt.
La correction des équilibres budgétaires à partir de leur tendance de base a impliqué des mesures touchant les recettes et les dépenses ainsi que des réformes plus spécifiques visant des secteurs entiers comme la fiscalité.
Le plus récent amendement de la législation budgétaire a élargi le champ de la loi de Finance. En plus de dispositions concernant le maintien des équilibres budgétaires, la loi de Finance peut désormais contenir des mesures expansionnistes c'est-à-dire destinées à financer des interventions directes de soutien de l'économie.
Ce changement a été interprété de manière très large, couvrant non seulement les dépenses en capital ou les incitations fiscales pour les entreprises, mais également les mesures destinées aux ménages et les mesures en faveur des revenus en général (par exemple : les réductions d'impôts sur le revenu, le réajustements des minima de retraites, la réduction ou l'élimination du partage des honoraires de santé, des mesures en faveur de l'éducation, etc.). En outre, les récentes lois de Finance ont comporté de nombreuses dispositions en faveur intérêts micro sectoriels ou locaux.
Le débat sur l'extension du contenu de la loi de Finance a été accompagné de nombreuses propositions d'amendements, provenant pour certaines du Parlement mais en premier lieu du gouvernement. Cela a compliqué les efforts en vue de mener à son terme et de manière ordonnée une discussion pleine et entière des différents points. Dans certains cas l'objectif principal du processus budgétaire a été perdu de vue. Néanmoins, au cours des dernières années, les budgets de rigueur ou d'expansion ont conservé la substance des mesures présentées par le gouvernement. Par contre, dans le même temps, il y a eu une augmentation disproportionnée du nombre de dispositions « mineures ».
De mon point de vue, la loi de Finance devrait se concentrer sur les décisions majeures en matière d'affectation des ressources et sur les dispositions ayant un impact financier immédiat, mais la mise en oeuvre des dispositions devrait être l'objet de textes subséquents.
C'est la tâche de la session dite « non budgétaire » accompagnant des projets de loi qui peut contenir des dispositions de nature organisationnelle ou réglementaire, y compris la législation d'habilitation et la réglementation détaillée. Cependant, en raison de l'absence de délais spécifiques pour les examiner et du fait qu'elles ont tendance à être confondues avec des dispositions secondaires, l'utilisation des propositions de lois d'accompagnement s'est éloignée de la fonction envisagée à l'origine par le Parlement. Cela a incité les membres du corps législatif à inclure l'ensemble des mesures présentant un aspect de priorités politique ou techniques dans la loi de Finance même.
Que faire ? En Italie, ces questions sont largement débattues au sein de l'éventail politique et sont probablement semblables à l'expérience des autres États membres.
En premier lieu, les procédures budgétaires qui ont fonctionné efficacement pendant l'effort de réajustement des finances publiques, en partie grâce aux contraintes extérieures, peuvent-elles être aussi efficaces dans la gestion d'une période d'expansion économique ?
En second lieu, les décisions budgétaires au sens strict -c'est-à-dire celles qui sont prises dans le cadre de la session budgétaire- sont-elles l'unique forum pour la prise des décisions clé en matière de ré-affectation des ressources ?
Il est difficile d'apporter des réponses détaillées à ces questions. Je pense que l'examen du Document de Programmation Économique et Financière, qui doit fournir une indication claire des principales lignes d'action du gouvernement, constitue le forum le plus approprié pour préparer des décisions concernant l'affectation des ressources. La session budgétaire devrait se limiter à la définition du cadre législatif régissant les mesures financières proposées par le gouvernement, en partie pour respecter la législation d'accompagnement du Pacte de stabilité. La législation d'accompagnement (qui devrait être rédigée en dehors de la session budgétaire et si possible au cours d'autres sessions spéciales) devrait se concentrer sur la description du cadre sectoriel de mise en oeuvre des mesures.
* 1 Voir, entre autres, Parliament under Blair, Peter Riddell (2000) ; Mr. Blair's Poodle, Andrew Tyrie (2000) ; Systematic Scrutiny, Reforming the Select Committees, Alex Brazier (2000) ; Commons Liaison Committee - Shifting the Balance: Select Committees and the Executive (March 2000, HC 300).
* 2 Voir, entre autres, The Politics of Parliamentary Reform, D. Judge, éd. (1983) ; Does Parliament Work ? J. Garrett (1992),
* 3 Voir, entre autres, I er rapport, Select Committee on Procedure, 1968-69, Scrutiny of Public Expenditure and Administration, HC 410.
* 4 Liaison Committee - Shifting the Balance : Select Committees and the Executive (Mars 2000, HC 300).
* 5 Select Committee on Procedure, 6ème Rapport- Procedure for Debate on the Government's Expenditure Plans (Juillet 1999, HC 295).
* 6 Op.cit.,Tyrie ; « Strengthening Parliament », Commission du parti conservateur pour le renforcement du Parlement (2000).
* 7 Reforming Governance in the UK, Document d'orientation du parti Libéral Démocrate (2000) 40.
* 8 Voir « Opening the Budget-Box, The Background to the pre-budget process », Richard Adams, Hansard Society (2000).
* 9 Voir « Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament », Erskine Mai, 19 e édition. P. 695.
* 10 Pour une description plus détaillée du processus, voir, par exemple « Public Expenditure, Who Really Controls It And How », Chapitre 7, Prof. Andrew Likierman (1988).
* 11
* 12 Certains autres principes de base qui ont paru utiles à l'auteur sont exposés dans un mémorandum à la Commission spécialisée sur la procédure en 1993 par Michael Ryle, ancien Clerk of Committees, House.
* 13 Voir Audit, Accountability and Government, Kathryn Hollingsworth et Fidelma White (Clarendon 1999), voir le Chapitre 4 pour un compte rendu historique plus détaillé
* 14 Enquête de l'OCDE sur les évolutions en matière de budgétisation (2000).
* 15 L'Ecosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord fourniront des enseignements. Pour une analyse de l'expérience écossaise, voir "Parliament and the Public Purse: Improving Financial Scrutiny", Alex Brazier, Hansard Society, Commission on the Scrutiny Role of Parliament (Décembre 2000).
* 16 SuttleJ. - Congressional Budget Resolutions : Formulation, Content, and Historical Information - Congressional Research Service Report or Congress (1996).
* 17 Heniff B. -- The Congressional Budget Process Timetable - Congressional Research Service Report for
Congress (1998)
* 18 Information provenant d'un collaborateur de la Commission sénatoriale sur le budget.
* 19 Le GAO en un coup d'oeil -- www.gao.gov/about/gglance.html
* 20 Williams R. & Jubb E. -- Shutting Down the Government: Budget Crises in the American Political System- Publié dans « Parliamentary Affairs »;
* 21 OECD (1998), « Budgeting in Sweden ».
* 22 State Audit in the European Union : Sweden, publié par le National Audit Office.
* 23 Op. cit . page 18.
* 24 Boston and Church - The Impact of Electoral Reform on the Budget Process in New Zealand: Has MMP made a difference ? (1999).
* 25 New Zealand Treasury - « Putting it All Together » -- An Explanatory Guide to the New Zealand Public Sector Financial Management System
* 26 OCDE Enquêtes sur l'évolution des processus budgétaires (2000).
* 27 Commission spécialisée sur la procédure, 6 e Rapport - Procédure for Debate on the Government's Expenditure Plans (July 1999, HC 295) déclaration de M. George le 23/6/98, question 4, page 4.
* 28 Opus cit., paragraphes 52 à 53.
* 29 Reforming Governance in the UK, Libéral Democrats (2000), page 24.
* 30 Peter Riddell, Parliament Under Pressure (1997).
* 31 Norton, Davies, etc.
* 32 Budgetary Reform, Deuxième Rapport, Select Committee on Procedure, 92-93, Cmnd 727, Evidence given on 9 Juin 1993.
* 33 Une réforme récente a institué le "Westminster Hall". Il s'agit d'une seconde chambre de la Chambre des communes où les parlementaires peuvent débattre avec les ministres sans qu'il y ait de vote.
* 34 Voir « Parliament and the Public Purse: Improving Financial Scrutiny », Alex Brazier, Hansard Society, Commission on the Scrutiny Role of Parliament (Décembre 2000).