L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
4. L'IMPACT DES CONTRAINTES DE L'UNION EUROPEENNE par M. Giorgio Benvenuto Président de la commission des Finances Chambre italienne des Députés
J'aimerais tout d'abord remercier les organisateurs de cette conférence qui est un évènement de grand intérêt au regard des questions qu'elle aborde- communes à l'ensemble des pays participants - et à leur importance dans le cadre du débat sur la gouvernance dans les systèmes démocratiques. En ce qui concerne les questions qui font l'objet de la présente session, je me limiterai à quelques brefs commentaires, inspirés de l'expérience italienne. En général, je considère que l'adoption de paramètres précis à l'intérieur desquels les politiques budgétaires nationales doivent s'exercer, accompagnés de surveillance supranationale et de mécanismes de contrôle appropriés, n'est pas nécessairement un frein au progrès par une plus grande sensibilisation à la définition des politiques, ce qui contribue à élever le niveau de l'action parlementaire.
Les contraintes que les États membres de l'Union Européenne se sont imposés par le Pacte de stabilité et de croissance en sont un exemple évocateur. Dans le cas de l'Italie, l'introduction de contraintes quantitatives spécifiques a forcé le gouvernement et le Parlement à mettre en oeuvre des réformes importantes qui ont eu, ces dernières années, un effet positif sur le processus budgétaire. Les réformes de la fiscalité entreprises pendant les cinq dernières années revêtent une importance particulière. L'un de leurs objectifs a été d'atteindre une répartition plus équilibrée du fardeau fiscal grâce à l'adoption d'outils d'évaluation de l'efficience fiscale. Cela a permis de réduire l'évasion fiscale de manière significative et a entraîné une augmentation plus structurelle que temporaire des recettes.
Le processus de réforme fiscale a aussi été marqué par son orientation fédéraliste, et a graduellement renforcé l'indépendance budgétaire des autorités locales. Les contraintes imposées par le Pacte de stabilité et de croissance ont joué ici également un rôle majeur en soulignant le besoin de coopération étroite entre les diverses autorités responsables, à différents niveaux des finances publiques. Cela est illustré par le fait qu'en Italie, l'accord communautaire a été suivi par la rédaction d'un pacte de stabilité interne destiné à transférer la responsabilité réelle aux autorités locales afin d'assurer que les politiques budgétaires de tous les niveaux soient compatibles avec les engagements de l'Italie à titre de participant à l'Union monétaire.
Pour le Parlement, l'acceptation du défi posé par les critères de Maastricht a incité les législateurs à augmenter l'efficacité des instruments et procédures utilisés lors de la session budgétaire, particulièrement en ce qui a trait au respect des équilibres projetés et de l'évaluation approfondie des prévisions du gouvernement concernant les effets financiers des mesures budgétaires.
Plus récemment, les opportunités créées par le succès des efforts de réajustement des finances publiques ont fait espérer que les budgets futurs pourront prévoir des mesures destinées à appuyer le développement. Alors que cette possibilité a élargi davantage le champ d'action de la politique budgétaire, elle a également engendré de nouveaux problèmes de gestion de la session budgétaire au Parlement. En tout état de cause, les mesures fiscales constituent une part de plus en plus importante de ce qui est au coeur du budget. Cela est vrai non seulement pour les budgets passés, qui étaient destinés au redressement des finances publiques, mais également pour les budgets les plus récents, qui comme dans les autres pays européens, ont été rédigés en pensant aux conditions réelles de réduction de la fiscalité. Cela soulève des questions délicates qui concernent non pas tant la marge d'action, que le choix des mesures spécifiques à adopter. Les Parlements nationaux doivent décider quels sont les secteurs à favoriser en fonction des contraintes imposées par une concurrence exacerbée d'une part et par l'impossibilité d'enfreindre les règles communautaires régissant l'aide gouvernementale d'autre part.
La difficulté de réconcilier ces contraintes est évidente. Nous risquons de prendre des décisions que les autorités communautaires déclareront illégales par la suite, et dans le même temps nous devons décider s'il faut répartir les ressources disponibles de manière étendue ou les concentrer sur des secteurs spécifiques, comme cela a été le cas avec les revenus non gagnés, au détriment de la majorité des contribuables. À cet égard, j'aimerais souligner le besoin de prendre de l'avance en ce qui concerne l'effort international visant à éliminer ou à tout le moins limiter la concurrence fiscale dommageable, en concluant des accords détaillés comme ceux qui existent - non sans difficulté - sur le plan communautaire. Les efforts constants de l'OCDE ont joué un rôle clé dans ce domaine. Ceci pourrait devenir un facteur décisif permettant aux pays individuels de sauvegarder leurs propres sphères de politique budgétaire. En particulier, cela pourrait sauvegarder le rôle des Parlements, qui sans efforts significatifs seraient contraints d'abandonner les tentatives visant à engager des réformes fiscales plus globales en raison de la nécessité de faire face à la concurrence. Là encore, l'introduction des contraintes internationales pourrait paradoxalement augmenter la marge de manoeuvre du Parlement.