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Question de Mme Évelyne Renaud-Garabedian (Français établis hors de France - Les Républicains-R) publiée le 30/08/2018
Mme Évelyne Renaud-Garabedian attire l'attention de M. le ministre de l'économie et des finances sur l'évolution de l'assurance prospection. Depuis sa création en 1951, celle-ci constitue en effet un produit majeur d'appui public aux exportations proposé par la COFACE aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux entreprises de taille intermédiaire, qui permet d'accompagner les entreprises dans la recherche de clients étrangers et de nouveaux marchés à l'exportation. Ainsi, 14 000 entreprises françaises en bénéficient sous forme d'une avance sur recette qui permet de prendre en charge une partie des frais de prospection impliquant souvent des dépenses spécifiques qui, même en cas de succès, ne s'amortissent que progressivement, au fur et à mesure des commandes enregistrées et des ventes sur la zone garantie. Elle est donc à la fois un soutien financier et une assurance contre la perte subie en cas d'échec commercial. Avec leur rapprochement en 2012 et formellement depuis le 31 décembre 2016, les garanties publiques de la COFACE, en particulier l'assurance prospection, font partie de l'offre de Bpifrance dont le réseau commercial permet désormais de proposer ce produit de façon plus étendue aux PME françaises.
On observe pourtant depuis quelque temps une baisse sensible des dossiers de demande pour ce produit, qui évolue d'ailleurs plutôt vers une avance de trésorerie qu'une véritable avance sur recette. Elle s'interroge sur les raisons de cette évolution. Elle voudrait également savoir ce qu'est devenue la formule spécifique de ce produit destinée aux entrepreneurs français résidant à l'étranger, qui avait été créée en 2005. Cette « assurance prospection pour les Français de l'étranger » permettait de favoriser le développement d'entreprises de droit local contrôlées par des Français pour la commercialisation de leurs produits ou services dans la mesure où leur activité était susceptible de dynamiser les exportations françaises sur des marchés éloignés. Elle souhaiterait donc s'assurer que Bpifrance a bien les moyens budgétaires nécessaires à l'augmentation de la distribution de ses produits d'assurance export auprès des entreprises françaises. Enfin, elle s'interroge sur la méthode à mettre en place pour que les produits export soient mieux connus et donc mieux promus par les services économiques des postes à l'étranger.
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Réponse du Ministère de l'économie et des finances publiée le 27/12/2018
Dans la continuité du transfert des garanties publiques de Coface à Bpifrance Assurance Export en janvier 2017, il a été décidé de faire évoluer le fonctionnement de l'assurance-prospection qui est le produit de garantie publique à l'export comptant le plus grand nombre de bénéficiaires (11 000). L'assurance-prospection est un outil de soutien à l'export qui offre aux entreprises une assurance contre le risque d'échec de leurs actions de prospection à l'étranger, ainsi qu'un soutien de trésorerie. Cette garantie publique permet de prendre en charge jusqu'à 65 % des dépenses de prospection engagées par une entreprise sur une zone géographique déterminée. Ces indemnités perçues lors de la période de garantie sont par la suite remboursées par l'entreprise assurée lors de la période dite « de remboursement » si elle dégage un chiffre d'affaires export suffisant sur la zone de prospection garantie. En réponse aux besoins identifiés auprès des entreprises bénéficiaires, une réforme de ce produit a été décidée afin d'amplifier le soutien de trésorerie apporté aux assurés, cette dernière faisant souvent défaut aux petites et moyennes entreprises (PME). La réforme permet également de simplifier le fonctionnement de la procédure par la diminution du nombre de démarches nécessaires à l'obtention de ce produit et de faciliter la diffusion de l'assurance-prospection sur le territoire national car elle est désormais distribuée par le réseau régional de la banque publique d'investissement. La réforme s'inscrit en effet dans une démarche de plus large diffusion des outils financiers publics auprès des PME sur l'ensemble du territoire. Dans le cadre de l'assurance-prospection telle qu'elle existait jusqu'au début de l'année 2018, les entreprises se voyaient attribuer un montant global de dépenses garanties pour une période de garantie d'une durée de un à quatre ans et un montant annuel de dépenses. À l'issue de chaque année de garantie, les assurées présentaient un état de leurs dépenses passées et recevaient sous forme d'indemnités le montant correspondant aux dépenses garanties jugées éligibles pour l'année. Ce fonctionnement les obligeait ainsi à faire l'avance de ces dépenses sans savoir quel montant exact d'indemnités leur serait versé chaque année ni octroyé pour l'année suivante. À l'issue de la période de garantie, les bénéficiaires devaient rembourser les indemnités reçues progressivement chaque année pendant une période de remboursement de deux à six ans sur la base de leur chiffre d'affaires export annuel sur la zone géographique garantie. La réforme opérée depuis le mois de mai 2018 permet aux entreprises de bénéficier d'une avance de trésorerie immédiate à hauteur de 50 % de leurs dépenses prévisionnelles pour les deux à trois années de garantie à venir, dès la signature du contrat avec Bpifrance Assurance Export. Cette avance les incite ainsi à tenter l'aventure de l'export en dépit de l'incertitude qui existe quant aux recettes qu'elles peuvent espérer faire sur de nouveaux marchés à l'étranger car elles connaissent dès le début du contrat le montant de leurs indemnités et disposent immédiatement de 50 % de ces dernières. Cela leur permet d'organiser leur prospection comme elles le souhaitent (et ce, sans crainte de voir leur budget abaissé l'année suivante en cas de dépense annuelle inférieure aux prévisions comme cela pouvait être le cas dans le cadre du produit passé). Lors de la période de garantie, dès que les assurées ont engagé le montant maximal des dépenses qui leur avait été garanti, elles peuvent présenter leur état de dépenses à Bpifrance Assurance Export et toucher le solde de leurs indemnités si leurs dépenses sont conformes à ce qu'elles avaient présenté lors de l'élaboration de leur dossier. En outre, cette avance n'est remboursée progressivement qu'à l'issue d'une période de grâce de deux ans. L'entreprise bénéficiaire peut ainsi se lancer à l'international en disposant d'un soutien en trésorerie, engager librement ses dépenses au cours des deux à trois premières année de garantie, toucher le solde de ses indemnités et continuer à développer son accès aux nouveaux marchés conquis à l'occasion des deux années de grâce avant de commencer le remboursement des sommes perçues. En contrepartie de cette avance et de la souplesse d'utilisation du produit apportées par cette réforme, les entreprises sont tenues de rembourser un minimum forfaitaire établi à 30 % du montant des indemnités reçues, y compris en l'absence de chiffre d'affaires généré sur la zone garantie. Le produit demeure cependant bien une avance sur recettes car, hors remboursement minimum, le montant remboursé est calculé en fonction du chiffre d'affaires généré sur la zone garantie. De plus, le revenu forfaitaire minimum (RFM) a été fixé à partir de l'étude des remboursements des cohortes d'entreprises bénéficiaires passées. En effet, jusqu'à présent, la proportion d'entreprises assurées qui remboursaient moins de 30 % des indemnités était faible, l'instauration de ce seuil minimum aura donc a priori un impact très marginal et ne sera vraisemblablement pas de nature à dissuader les entreprises de faire appel à l'assurance-prospection. En revanche, faire du remboursement minimal un élément obligatoire dans le cadre du contrat signé avec Bpifrance Assurance Export a vocation à responsabiliser les assurées et à éviter que l'avance de trésorerie de 50 % ne crée un effet d'aubaine auprès d'usagers qui n'auraient en fait pas construit de projet export et ne chercheraient finalement pas à générer de recettes à l'étranger une fois l'avance perçue. Afin de tester l'attractivité et le fonctionnement de cette assurance-prospection réformée, une expérimentation régionale a été lancée fin octobre 2017 pour quatre mois en région Hauts-de-France. Ses résultats, notamment au regard des critères de diffusion, de pertinence des entreprises garanties et le retour des entrepreneurs bénéficiaires ayant été très satisfaisants, il a été décidé de généraliser ces nouveaux paramètres à l'échelle nationale ce qui est effectif depuis le mois de mai 2018. Concernant « l'assurance prospection pour les français de l'étranger », expérimentée entre 2005 et 2010, elle a été supprimée car le bilan de sa mise en oeuvre n'a pas été jugé suffisamment satisfaisant. Le produit n'a pas fait preuve d'une réelle attractivité ni d'un effet d'accompagnement efficient. Son maintien, notamment eu égard aux moyens engagés pour sa gestion dans les services de Coface et à la mobilisation induite des administrations siégeant le cadre de la Commission des garanties et du commerce extérieur, n'a donc pas semblé justifié. Ainsi, en cinq ans, seuls vingt-neuf dossiers ont été déposés, dix-huit examinés en Commission des garanties et vingt pris en garantie. En outre, parmi les vingt sociétés accompagnées, en 2010, huit avaient cessé leur activité ou déposé le bilan. Le taux de défaillance des assurées à l'issue de la période de garantie s'est ainsi élevé à 40 %. À ceci s'ajoute le fait que les entreprises garanties se sont avérées être, en grande majorité, des micro entreprises disposant de moyens humains et financiers trop limités pour conduire une démarche de prospection. À ce nombre restreint d'entreprises ayant sollicité le produit, s'ajoutent les difficultés rencontrées à l'occasion de sa gestion. Les services de Coface ont éprouvé de réelles difficultés à assurer le contrôle et le suivi des dossiers en raison de l'éloignement des sociétés assurées et du manque de collaboration d'une proportion importante des entrepreneurs bénéficiaires. Le sérieux des entrepreneurs quant aux démarches à effectuer a pu être questionné, les documents nécessaires à la liquidation des dossiers parvenant à Coface avec beaucoup de retard et souvent incomplets. Cet état de fait nécessitait de nombreuses actions de relance, coûteuses en gestion. De plus, les services gestionnaires ont rencontré de réels obstacles à l'occasion de la récupération des remboursements pourtant dus à l'État. Sur le plan budgétaire, au cours des dernières années, la politique volontariste de soutien à l'exportation des PME s'est traduite par l'augmentation du nombre d'entreprises bénéficiaires de l'assurance-prospection. Gérée au nom de l'État par Bpifrance Assurance Export, elle est aujourd'hui la garantie publique à l'export qui compte le plus de bénéficiaires (près de 11 000). Malgré cette hausse du nombre d'assurés, le coût budgétaire de cette procédure a été réduit (de 88,1 M en 2014 à 18 M en 2018 [1] ), notamment par des mesures d'économies adoptées en 2014. Les dernières évolutions introduites par la réforme de 2018 sont de nature à rapprocher la gestion de la procédure de l'équilibre budgétaire notamment à la suite de l'introduction du remboursement forfaitaire minimum obligatoire. Néanmoins, les premières années de lancement du produit auront une incidence budgétaire importante puisque les entreprises toucheront 50 % du budget de prospection garanti dès la signature du contrat mais ne commenceront à rembourser que quatre à cinq années plus tard. Un calibrage des paramètres de diffusion en cours de définition avec Bpifrance Assurance Export est donc nécessaire afin de piloter précisément l'impact budgétaire. Il convient en effet de s'assurer de la compatibilité du produit avec les crédits budgétaires inscrits en lettre de plafond, ainsi que du partage équitable des bénéfices éventuels de la prospection entre l'État et les bénéficiaires, compte tenu de l'amplification du soutien de trésorerie apporté. En tout état de cause, la diffusion du produit devra aller de pair avec un ciblage des entreprises pour lesquelles l'octroi d'une assurance-prospection est pertinent. Enfin, concernant la méthode à mettre en place pour que les produits export soient mieux connus et donc mieux promus par les services économiques des postes à l'étranger, la direction générale du Trésor maintiendra les formations des agents en poste qu'elle réalise dès à présent. En effet, les agents des postes sont formés chaque année aux produits de garanties publiques et le seront donc à la nouvelle formule de l'assurance-prospection comme aux autres outils de garantie publique à l'export tels que les garanties de préfinancement ou de cautions, l'assurance-crédit ou l'assurance-investissement. En outre, il est important de noter que ces services connaissent déjà d'autant plus ces outils que leur avis est sollicité par Bpifrance Assurance Export sur les demandes de garantie, tout particulièrement en assurance-crédit. Cette saisine permet à Bpifrance ainsi qu'à la Commission interministérielle des garanties et du commerce extérieur qui émet un avis sur les demandes de garantie aux enjeux les plus élevés, de bénéficier de leur expertise géographique et des informations qu'ils recueillent sur place auprès des autorités locales. Néanmoins, s'agissant de l'assurance-prospection qui est un produit d'entrée en matière de développement à l'international, il est rare que les entreprises en France qui songent à se projeter, et donc à prospecter, soient déjà en contact avec les services économiques. Les vecteurs de communication privilégiés sont ceux qui existent sur le territoire national, au plus près des entrepreneurs, tout particulièrement des PME. Dans ce but, le réseau de Bpifrance a vu sa capacité à distribuer des produits export accrue par l'abaissement des seuils de délégation d'instruction des dossiers et de décision aux quarante-huit implantations régionales du groupe. La création de cet échelon de proximité travaillant déjà avec les PME et les entreprises de taille intermédiaire permet de faciliter leur accès aux produits export les plus stratégiques pour ces dernières : assurance prospection, garantie des cautions et des préfinancements (risque exportateur), et garantie de change. L'État est ainsi attentif à la formation des personnels « non export » des directions régionales, afin de s'assurer que ces derniers soient pleinement sensibilisés à l'accompagnement des entreprises à l'international, qui diffère sensiblement de l'accompagnement domestique pratiqué aujourd'hui dans le réseau Bpifrance notamment en termes d'analyse de risque et de conseil aux entreprises. --------- [1] Les crédits correspondants sont inscrits sur le programme 114 en loi de finance initiale de l'année N+1.
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