Avant l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au huitième alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, après le mot : « intéressées, », sont insérés les mots : « en particulier pour les collectivités territoriales et les entreprises, ».

Sur le fondement de leur rapport intitulé Simplifier efficacement pour libérer les entreprises - n° 433 (2016-2017) - adopté par la Délégation aux entreprises, Mme Elisabeth LAMURE, M. Olivier CADIC et plusieurs de leurs collègues ont déposé en septembre 2017 une proposition de loi organique (n° 722, 2016-2017) relative aux études d’impact des projets de loi. Ce texte vise à recentrer les études d’impact sur l’évaluation des coûts induits par le projet de loi pour les entreprises et les collectivités territoriales.

Dans ce souci, cet amendement tend à préciser que l’étude d’impact doit évaluer de façon spécifique les conséquences, notamment en termes de coûts, pour les entreprises et les collectivités territoriales des dispositions envisagées dans un projet de loi.

Supprimer cet article.

L’article 1^er de la proposition de loi organique prévoit une « évaluation qualitative » de l’impact des projets de loi au regard des « nouveaux indicateurs de richesse créés par la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 », laquelle se borne à exiger la remise annuelle d’un « rapport présentant l’évolution (…) de nouveaux indicateurs de richesse, tels que des indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable, ainsi qu’une évaluation qualitative ou quantitative de l’impact des principales réformes engagées l’année précédente et l’année en cours et de celles envisagées pour l’année suivante, notamment dans le cadre des lois de finances, au regard de ces indicateurs ».

Le présent amendement vise à supprimer cette disposition. Des textes d’application pourraient prendre en compte la légitime préoccupation inscrite dans cet article, dans le cadre des diverses évaluations que doivent déjà comporter les études d’impact.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le huitième alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - l’évaluation des moyens nécessaires à la mise en œuvre par l’État et les administrations publiques des dispositions envisagées, en termes de crédits et d’emplois, en indiquant la méthode de calcul retenue, ainsi que de mise à niveau des systèmes d’information, et des délais nécessaires à cette mise en œuvre ; »

Le présent amendement vise à compléter les informations devant être communiquées au Parlement au titre de l’étude d’impact des projets de loi, en y ajoutant les moyens humains, financiers et informatiques nécessaires à leur mise en œuvre ainsi que les délais prévus pour cette mise en œuvre. L’évaluation des moyens nécessaires à la mise en œuvre d’une réforme apparaît en effet indispensable au Parlement pour apprécier la crédibilité de cette réforme.

Il reprend la proposition n° 15 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, dont le rapport a été présenté le 24 janvier 2018.

Après l’article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le neuvième alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - l’apport des dispositions envisagées en matière de simplification et, en cas de création d’une nouvelle norme, les normes dont l’abrogation est proposée ; »

Le présent amendement vise à compléter les informations devant être communiquées au Parlement au titre de l’étude d’impact des projets de loi, en précisant dans quelle mesure celui-ci peut contribuer à la simplification du droit dans le domaine concerné. Il ajoute que l’étude d’impact doit également préciser, dans l’hypothèse où la création de nouvelles normes est envisagée, les normes qu’il est proposé d’abroger en contrepartie.

Il reprend la proposition n° 15 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, dont le rapport a été présenté le 24 janvier 2018. Il reprend également une disposition de la proposition de loi organique (n° 722, 2016-2017) relative aux études d’impact des projets de loi, présentée par Mme Élisabeth Lamure, présidente de la délégation aux entreprises.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le neuvième alinéa de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« - les critères d'évaluation de la loi, dans un délai de cinq ans après son entrée en vigueur, au regard des objectifs poursuivis ; »

Sur le fondement de leur rapport intitulé Simplifier efficacement pour libérer les entreprises - n° 433 (2016-2017) - adopté par la Délégation aux entreprises, Mme Elisabeth LAMURE, M. Olivier CADIC et plusieurs de leurs collègues ont déposé en septembre 2017 une proposition de loi organique (n° 722, 2016-2017) relative aux études d’impact des projets de loi. Ce texte propose notamment que l'étude d'impact énonce les critères d'évaluation qui permettront de mesurer l'efficacité de la loi au regard de ses objectifs initiaux, lesquels devront ainsi être précisément définis : ceci orientera utilement la collecte des données nécessaires pour faciliter l'évaluation de la loi au terme de quelques années et nourrir un processus d'amélioration continue contribuant à la rationalisation du travail législatif.

Cet amendement vise donc à préciser que l’étude d’impact ex ante d’un projet de loi doit exposer précisément les mesures prévues pour faciliter l'évaluation de la loi ex post.

Alinéas 2 et 3

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

« Les évaluations prévues aux huitième et neuvième alinéas sont également réalisées par des organismes publics indépendants. Ces évaluations sont incluses dans les documents rendant compte de l’étude d’impact. Un décret en Conseil d’État détermine la liste et les modalités de désignation des organismes concernés ainsi que les modalités de réalisation des évaluations. »

Les études d’impact doivent comporter des informations purement factuelles ou juridiques, mais également une évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des projets de loi, ainsi que des coûts et bénéfices attendus pour toutes les personnes concernées. Un amendement précédent propose d’y ajouter une évaluation des moyens humains, budgétaires et informatiques nécessaires à la mise en œuvre des projets de loi.

Le présent amendement vise à prévoir, en complément des évaluations réalisées par le Gouvernement lui-même sur ses projets de loi, des évaluations indépendantes, réalisées par des organismes publics spécialement désignés à cet effet, afin de renforcer l’objectivité de l’information du Parlement sur les conséquences des dispositions envisagées, tout en restant fidèle à l’esprit de la révision constitutionnelle de juillet 2008, qui confie au Gouvernement la responsabilité d’établir l’étude d’impact de ses projets de loi.

Alinéa 3

1ère phrase

Supprimer le mot :

publics

Sous-amendement de coordination

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« S’il y a lieu, les avis rendus par le conseil national d’évaluation des normes en application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales sont également inclus dans les documents rendant compte de l’étude d’impact. »

Le présent amendement vise à prévoir que les avis rendus sur les projets de loi par le conseil national d’évaluation des normes (CNEN) doivent être joints à l’étude d’impact.

Il reprend la proposition de loi organique (n° 828, 2012-2013) tendant à joindre les avis rendus par le conseil national d’évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales, présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur et adoptée par le Sénat le 7 octobre 2013, sur le rapport de M. Alain Richard.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les versions des projets de lois transmis au Conseil d’État, y compris, le cas échéant, celles des saisines rectificatives et l’avis de celui-ci ou, lorsque le Gouvernement estime que des motifs impérieux d’intérêt général s’opposent à sa publication intégrale, une note en synthétisant les principales observations sont joints à l’étude d’impact. ».

En vertu de l'article 39 de la Constitution, le Conseil d'État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement.

Si le gouvernement n'est pas tenu de suivre l'avis du Conseil d'État, il y a bien souvent des modifications de certaines dispositions du projet de loi entre cet avis et son dépôt.

Aussi, il existe un décalage entre le texte de la saisine du Conseil d’État et celui déposé devant le Parlement qui complexifie le travail parlementaire.

Il est donc proposé que les versions des projets de loi et les éventuelles saisines rectificatives soient jointes à l’étude d’impact.

Par ailleurs, il est également proposé que l’avis du Conseil d’État soit lui aussi annexé à l’étude d’impact et ainsi rendu public.

Il s’agit là d’une proposition du comité Balladur lors de la réflexion préalable à la révision constitutionnelle de 2008.

Dans les faits, ces avis sont rendus publics depuis la fin du précédent quinquennat.

Il convient donc d’officialiser cette pratique dans la loi tout en permettant au Gouvernement de s’opposer à cette publication intégrale aux motifs impérieux d’intérêt général. Cet avis serait alors remplacé par une note synthétisant les principales observations.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L'avis du Conseil d'Etat ou, lorsque le Gouvernement estime que des motifs impérieux d'intérêt général s'opposent à sa publication intégrale, une note en synthétisant les principales observations est joint à l'étude d'impact. ».

En vertu de l'article 39 de la Constitution, le Conseil d'État est obligatoirement saisi de tous les projets de loi, avant leur adoption par le Conseil des ministres et leur dépôt devant le Parlement.

Depuis fin du précédent quinquennat, les avis du Conseil d’État sur les projets de loi sont rendus publics.

Il s’agissait là d’une proposition du comité Balladur lors de la réflexion préalable à la révision constitutionnelle de 2008.

Il convient donc d’officialiser cette pratique dans la loi tout en permettant au Gouvernement de s’opposer à cette publication intégrale aux motifs impérieux d’intérêt général. Cet avis serait alors remplacé par une note synthétisant les principales observations.

Il est donc proposé que l’avis du Conseil d’État soit annexé à l’étude d’impact et ainsi rendu public.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 9 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le mot : « dix » est remplacé par le mot : « trente » ;

2° Au second alinéa, les mots : « jusqu’au dixième jour qui précède le début » sont remplacés par les mots : « jusqu’à l’ouverture ».

Le présent amendement vise à allonger de dix à trente jours le délai dans lequel la Conférence des présidents de l’assemblée saisie d’un projet de loi peut constater que les obligations relatives aux études d’impact ne sont pas remplies pour ce projet de loi, faisant ainsi obstacle à son inscription à l’ordre du jour, sous réserve de saisine du Conseil constitutionnel en cas de désaccord sur ce point avec le Gouvernement. Par cohérence, dans le cas où le Parlement n’est pas en session, il suspend ce délai jusqu’à l’ouverture de la session suivante, plutôt que dix jours avant l’ouverture de la session suivante.

Il reprend la proposition n° 18 du groupe de travail du Sénat sur la révision constitutionnelle, dont le rapport a été présenté le 24 janvier 2018. Il reprend également une disposition votée par la commission des lois à l’occasion de l’examen de la proposition de loi organique (n° 776, 2013-2014) relative aux études d’impact présentée par le groupe RDSE à la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-12 FNR du 1^er juillet 2014.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La fin de la première phrase du troisième alinéa de l’article 13 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est complétée par les mots :

« destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle ».

L’article 44 de la Constitution prévoit que le droit d’amendement s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique.

La loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 portant application notamment de cet article 44 fixe que les amendements des membres du Parlement cessent d'être recevables après le début de l'examen du texte en séance publique et qu’après l'expiration de ce délai, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond.

Dans son cahier n° 27, en commentaire de la décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, le Conseil constitutionnel a affirmé qu’« il n’était pas impossible que la loi organique encadrât le droit d’amendement du Gouvernement, par exemple en fixant un délai butoir de dépôt de ses amendements avant la séance ».

Aussi, sans méconnaitre le droit d’amendement du Gouvernement et celui de la commission saisie au fond, il est proposé de leur appliquer les mêmes délais que ceux des membres du Parlement sauf pour les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle.

En effet, dans le cadre des travaux parlementaires, les membres du Parlement ont besoin d’un délai suffisant pour prendre connaissance des amendements déposés.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 14 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Les amendements du Gouvernement autres que ceux destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle font l'objet d'une étude d'impact.

« Les documents rendant compte de cette étude d'impact définissent les objectifs poursuivis par l’amendement, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.

« Ils exposent avec précision :

« ― l'articulation de l’amendement avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;

« ― l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par l’amendement ;

« ― les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

« ― les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;

« ― l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

« ― l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;

« ― la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires.

« Les modalités d’application de cet article sont déterminées selon des conditions fixées par les règlements des assemblées. ».

La version adoptée par le Parlement en 2009 prévoyait que les règlements des assemblées pouvaient déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement faisaient l’objet d’une étude d’impact communiquée à l’assemblée avant leur discussion en séance.

Cet article 14 a été censuré par le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009.

En effet, le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution n'a pas donné compétence à la loi organique pour fixer les conditions de présentation des amendements du Gouvernement sur les projets et propositions de loi soumis au Parlement.

Dans un même temps, le premier alinéa de l'article 44 autorise les règlements des assemblées à fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement reconnu au Gouvernement. Mais cette compétence ne peut s'exercer que « dans le cadre déterminé par une loi organique ».

Dans son cahier n° 27, en commentaire de cette décision, le Conseil constitutionnel a affirmé qu’« il n’était pas impossible que la loi organique encadrât le droit d’amendement du Gouvernement, par exemple en fixant un délai butoir de dépôt de ses amendements avant la séance ».

Or, l'article 14 censuré de la loi organique s'était borné à renvoyer aux règlements des assemblées la faculté d'imposer au Gouvernement l'élaboration d'études d'impact sur ses amendements sans préciser le contenu de celles-ci ni les conséquences d'un manquement à cette obligation.

Ainsi, le législateur avait méconnu l'étendue de la compétence que lui a attribuée l'article 44 de la Constitution.

Sans méconnaitre ou limiter le droit d’amendement, il est proposé de rendre obligatoire la réalisation d’une étude d’impact par le Gouvernement lors du dépôt par celui-ci d’amendements autres que ceux destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec les textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle

En effet, le Gouvernement a aujourd’hui trop souvent tendance à s’exonérer de ses obligations en insérant des dispositions nouvelles par voie d’amendement et donc sans avis du Conseil d’État ni réalisation d’une étude d’impact.

A titre d’exemple, le projet de loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer comptait quinze articles lors de son dépôt à l’Assemblée nationale le 3 août 2016. A l’issue de son examen en première lecture, il en comptait 116 dont 32 d’initiative gouvernementale. A l’arrivée, la loi publiée comporte 148 articles.

Compléter cet intitulé par les mots :

« et les modalités des travaux parlementaires ».

Amendement de cohérence en cas d’adoption d’amendements visant à améliorer les modalités des travaux parlementaires.