I. – Alinéa 2

Après le mot :

publics

insérer les mots

à caractère administratif

II.– Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Les centrales d’achat au sens de l’article L. 2113-2 du code de la commande publique.

L’objet de la proposition de loi est « d’encadrer l’intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques » et par conséquent de mieux réguler l’usage, par les administrations et les ministères, des cabinets de conseil pour les aider à définir les orientations et l’action publique.

Or, le texte, dans sa rédaction actuelle, ferait entrer, dans le périmètre de la proposition de loi, des entreprises comme les établissements publics industriel et commercial (EPIC) qui ne sont pas chargés de définir de telles politiques publiques mais simplement d’exécuter des activités de service public dont les missions sont justement définies par les autorités en charge de ces politiques publiques et qui leur délèguent ces missions. Elles ne font que satisfaire aux demandes de ces autorités en proposant des activités commerciales réalisées dans un environnement concurrentiel ou s’ouvrant à la concurrence.

Ces établissements peuvent certes être des établissements publics de l’État mais ils ont en charge des activités économiques qui nécessitent qu’ils aient la liberté, tout comme leurs concurrents directs, d’établir et déployer leur stratégie commerciale en recourant aux services de cabinets de conseils, sans que leur démarche ne soit exposée au public. 

Le maintien de l’article 1 dans sa rédaction actuelle aboutirait par ailleurs à :

-    Une rupture d’égalité entre les entreprises publiques. Certaines comme la SNCF ou Radio France, échapperaient aux obligations prévues dans la proposition de loi grâce à leur statut de SA

-    Un surplus de normes qui alourdiraient les coûts administratifs de ces entreprises commerciales qui doivent se montrer compétitives, alors même que le Président de la République a fait de la réduction normative une des priorités de sa présidence.

Le principal objet du présent amendement est donc de rétablir l’esprit et les objectifs de la loi en délimitant ses mesures aux seuls établissements publics à caractère administratif (EPA).

Toutefois, l’ambition du texte ne serait pas atteinte si les centrales d’achat (qui ont la plupart du temps le statut d’EPIC) étaient exclues de son champ d’application. En effet, les acheteurs publics mentionnés à l’article 1^er seraient soumis pour leurs propres marchés aux règles issues de la proposition de loi, mais les commandes passées par l’intermédiaire des centrales d’achats, telles que l’UGAP, échapperaient à ces règles.

Le présent amendement fait donc le choix d’un équilibre en excluant les EPIC mais en incluant les centrales d’achats.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par les mots :

et, par dérogation, à 200 millions d’euros pour les établissements publics de santé

Dans un contexte où la simplification administrative à l’hôpital constitue depuis quelques années un objectif poursuivi par le Gouvernement, l’application de la proposition de loi à plus d’une centaine d’établissements publics de santé risquerait d’induire une charge administrative disproportionnée. A titre d’illustration, même avec un seuil de dépenses de fonctionnement hors charges de personnel constatées dans le compte financier au titre de l’avant-dernier exercice clos à hauteur de 60 millions d’euros, des établissements comme les centres hospitaliers de Roanne, de Douai ou de Macon seraient dans le champ d’application de la proposition de loi.

Soucieux de poursuivre un objectif de transparence et de meilleur recours aux prestations de conseil, cet amendement propose ainsi de limiter la mesure aux établissements publics de santé à plus fort enjeu financier, dont les dépenses de fonctionnement hors charges de personnel constatées dans le compte financier au titre de l’avant-dernier exercice clos sont supérieures à 200 millions d’euros.

Alinéa 9

Rédiger ainsi cet alinéa :

3° Les prestations de conseil informatique adossées à des prestations d’audit et de conseil en stratégie des systèmes d’information, l’étude de projet applicatif et le forfait de service de projet applicatif ;

Les membres du groupe CRCE-K conscients de la difficulté de trouver une rédaction appropriée suffisamment précise pour inclure les prestations de conseil informatiques, proposent de retenir les périmètres et libellés des groupes de marchandises de la nomenclature de la direction des achats de l’Etat contenant une dimension stratégique.

Alinéa 12

Supprimer les mots :

relatives aux participations de l’État et de celles

et les mots :

et des prestations de conseil mentionnées aux 4 et 5 du I de l’article L. 311-2 du code monétaire et financier et au 5 de l’article L. 321-1 du même code, lorsqu’elles sont réalisées par des établissements de crédit

Cet amendement supprime deux dérogations, qui n’étaient pas prévues par le texte initial et qui excluent du champ de la proposition de loi :

-        les prestations de conseil commandées par l’Agence des participations de l’Etat ;

-        et les prestations réalisées par les banques.

Or, rien ne justifie de telles dérogations : les exigences de transparence de la PPL doivent s’appliquer à ces prestations, par exemple lorsque Bercy demande à une banque de conseiller le Gouvernement sur une opération financière.

C’est pourquoi cet amendement réintègre dans le périmètre de la PPL les prestations de conseil commandées par l’Agence des participations de l’Etat et celles réalisées par les banques.

Evitons les trous dans la raquette.

Alinéa 13

Supprimer cet alinéa.

L’Assemblée nationale a prévu qu’un décret précise la nature des prestations de conseil au sens de la proposition de loi et donc le périmètre de cette dernière. 
Si la commission a ajouté qu’il s’agirait d’un décret en Conseil d’Etat, et non d’un décret simple, cette garantie n’apparaît pas suffisante.
En effet, le périmètre de la PPL est déjà clairement posé par l’article 1er.
En outre, il existe un risque majeur de contournement : ce décret pourrait conduire à dévitaliser la PPL. Et ce n’est pas un cas d’école : sur un autre sujet, le décret du 9 mai 2017 a considérablement réduit la portée de la loi « Sapin II » sur l’encadrement des lobbys. Sept plus tard, le Gouvernement refuse toujours de la modifier, malgré les propositions des parlementaires et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Le législateur doit donc prendre ses responsabilités, surtout lorsque le Gouvernement refuse, ouvertement et malgré les engagements pris devant la représentation nationale, de faire « cheminer » une proposition de loi transpartisane.

Alinéa 13

Supprimer cet alinéa.

Les membres du groupe CRCE-K estiment que s’il appartenait au Gouvernement de préciser la liste des presations par décret, ce-dernier détiendrait trop de marge de manœuvre pour restreindre l’ambition de cette proposition de loi transpartisane dont nous savons qu’il tente depuis le début de la conduire à l’échec.

De plus, chaque année nous pouvons constater que le Gouvernement tarde, quand il finit par s’exécuter, à prendre les mesures règlementaires d’application des propositions et projet de loi de sorte que les lois une fois promulguée peinent à s’appliquer.

Alinéa 17

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Les cabinets de conseil indiquent aux administrations les différents scénarios de projet qu’ils ont décidé d’exclure et expliquent les raisons pour lesquelles ces scénarios de projet n’ont pas été retenus.

Le présent amendement souhaite renforcer la lutte contre l’influence indue des cabinets de conseil sur les décisions publiques. Il semble important que ces cabinets de conseils privés indiquent aux administrations les nombreuses pistes envisagées lors de la construction d’un projet afin que les consultants n’aient pas de marge de manœuvre disproportionnée dans le choix du scénario proposé. 
C’est pourquoi les auteurs du présent amendement demandent à ce que les prestataires et consultants soient par principe obligés de proposer l’ensemble des scénarios envisagés, et en tout cas de motiver leur décision d’abandon de ces scénarios.

NB : Cet amendement a été travaillé en concertation avec l’association Sherpa.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I.- Les II à V de l’article 1^er, les articles 2 et 5, les 1°, 1° bis et 2° du I de l’article 6, l’article 7, le I de l’article 9, les I à III et V de l’article 10, et les articles 11 à 13, 17 et 18 de la présente loi sont applicables aux régions, aux départements, aux communes de plus de 100 000 habitants et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants. 

II. – Pour l’application du I du présent article, les 1°, 1° bis et 2° du I de l’article 6 entrent en vigueur dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi.

Le présent amendement a pour objet le rétablissement de l’article 1^er bis, afin d’attraire dans le champ de la proposition de loi les collectivités territoriales et groupements, qui recourent également à des prestations de conseil, sans faire peser une charge excessive sur les structures de taille réduite pour lesquelles les enjeux sont plus limités.

 Ainsi, il cible les dispositions de la proposition de loi qui sont étendues, tout particulièrement celles apportant des garanties vis-à-vis des prestataires de conseil et n’imposant pas de nouvelles contraintes, et limite leur application aux collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre les plus importants.

 Afin de laisser aux acteurs locaux un délai suffisant pour s’approprier ces mesures et mettre en place l’organisation nécessaire, il prévoit que certaines d’entre elles n’entrent en vigueur qu’à l’issue d’un délai d’un an après la promulgation de la loi.

Alinéa 6

Remplacer les mots :

des cinq années précédentes

par les mots :

de l’année précédente

L’article 3 de la présente proposition de loi crée, au profit des administrations citées à l’article 1^er, une obligation de publication exhaustive des données détaillées relatives aux prestations de conseil extérieur qu’elles ont sollicitées au cours des cinq années précédentes.

 Pour la première année d’exécution de la présente proposition de loi, une telle obligation conduirait pour ces administrations à une charge de travail extrêmement lourde. Ces dernières ne disposent pas en effet des solutions techniques leur permettant de produire toutes ces informations. Elles seront ainsi contraintes de consulter et vérifier manuellement les pièces du marché relatif à chaque acte d’engagement de dépense, pour produire les données au niveau de précision demandé. En l’état, les champs relatifs aux achats dans le SI financier de l’Etat (Chorus) ne sont pas normés et sont renseignés en fonction des besoins internes de pilotage opérationnel de l’exécution financière de chaque service. L’information qui peut être extraite de Chorus n’est donc pas directement exploitable en l’état. Pour la seule année 2023, une exploitation pertinente nécessiterait un retraitement manuel de plus de 7 000 lignes de commandes s’agissant du champ visé par l’article 3.

 Reproduire d’emblée cette action sur quatre années supplémentaires constituerait par conséquent un effort considérable et impliquerait une sollicitation exorbitante des services, en l’absence de données déjà agrégées sur le recours aux cabinets de conseil par les administrations concernées, antérieurement aux travaux de la commission d’enquête du Sénat.

 Aussi est-il proposé de limiter l’obligation de présenter la liste des prestations de conseil réalisées à celles de l’année précédente, afin de garantir l’effectivité et l’opérationnalité de la proposition de loi.

Alinéa 7

Remplacer les mots :

et de la sécurité des systèmes d’information

par les mots :

, de la sécurité des systèmes d’information et à l’exclusion des marchés entrant dans le champ d’application des dispositions de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique

Compte tenu de leur sensibilité, les données relatives aux marchés de défense et de sécurité ne peuvent pas être librement accessibles. Le présent amendement vise ainsi à exclure du champ du rapport prévu par l’article 3 les prestations de conseil ayant fait l’objet d’un marché de défense et de sécurité.

Cette suppression est justifiée par le fait que la communication de données relatives aux marchés de défense et de sécurité sous un format aisément exploitable présente un risque substantiel de divulgation d’informations sensibles susceptibles de porter atteinte aux intérêts de la défense nationale alors même que ces informations ne seraient pas protégées au titre du secret de la défense nationale.

Au sens de l’article L. 1113-1, les MDS qui pourraient être réalisés dans les domaines de compétence des cabinets de conseil pourraient donner des indications par recoupement sur les organismes chargés de stratégie militaire, sur les circuits d’approvisionnement ou les processus de fabrication des matériels, mais aussi d’organisation, de ravitaillement, voire d’entraînement des forces. Les services de la défense ne peuvent identifier a priori lors de l’élaboration de leurs marchés ce qui pourrait ou non générer ultérieurement des risques pour les personnels et installations des titulaires ou de la défense. Pour des marchés par définition sensibles, alors que la menace terroriste demeure à un niveau particulièrement élevé, c’est un risque qui ne peut être pris.

Pour autant, les marchés de défense et de sécurité ne sont pas conclus dans des conditions d’opacité totale. En effet, les marchés supérieurs aux seuils européens demeurent soumis à l’obligation de publication, à l’issue de la procédure, d’un avis d’attribution. Celui-ci indique notamment l’identité du titulaire et le montant du marché. Ces données sont suffisantes pour garantir la transparence de nos achats et la bonne information.

I. – Alinéa 16

Compléter cet alinéa par les mots :

, de même que le bon de commande ou l’acte d’engagement lorsque la prestation de conseil se rattache à un accord-cadre

II. – Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Ces informations figurent dans le rapport social unique de l’administration bénéficiaire prévu à l’article L. 231-1 du code général de la fonction publique.

La commission a réintroduit l’exigence de transparence des prestations de conseil, dans l’esprit de la commission d’enquête et malgré les reculs défendus par le Gouvernement devant l’Assemblée nationale.
Cet amendement poursuit le même objectif que la commission, en réintroduisant deux dispositions présentes dans la PPL initiale :
-    La publication en données ouvertes des bons de commande ou des actes d’engagement, pour avoir une vision plus claire des prestations de conseil réalisées au bénéfice de l’Etat et de ses opérateurs. Aujourd’hui, les citoyens qui demandent ces documents se voient opposer des refus de la part de l’administration, qui ne respecte pas la jurisprudence de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) ;

-    L’insertion des listes de prestations de conseil dans le rapport social unique (RSU) de l’administration bénéficiaire, pour garantir la bonne information des agents publics.

I. – Alinéa 16

Compléter cet alinéa par les mots :

, de même que le bon de commande ou l’acte d’engagement lorsque la prestation de conseil se rattache à un accord-cadre

II. – Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Ces informations figurent dans le rapport social unique de l’administration bénéficiaire prévu à l’article L. 231-1 du code général de la fonction publique.

Les membres du groupe CRCE-K souhaitent protéger la fonction publique en octroyant un droit d’information large qui permettra aux acteurs de la société civile de s’en saisir pour alimenter le débat public autour du recours des cabinets de conseil.

Il apparait dès lors impératif de consacrer la publication des bons de commande ou à défaut l’acte d’engagement de la prestation de sorte à mettre en lumière les raisons pour lesquelles les cabinets sont amenés à intervenir dans la sphère publique.

Par ailleurs, les auteurs souhaitent permettre aux organisations syndicales d’en être directement informé par la publication de ces mêmes données dans le rapport social unique (RSU) de l’administration qui sollicite ces cabinets.

Après l’article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Durant les cinq années qui précèdent une action de mécénat, il est interdit aux prestataires et consultants de réaliser, de proposer ou d’accepter une prestation de conseil à destination de leurs bénéficiaires d’actions de mécénat mentionnés à l’article 238 bis du code général des impôts.

Le présent amendement a pour objet d’interdire aux prestataires et consultants de fournir des prestations de conseil à un client ayant bénéficié de mécénat de leur part dans les cinq années qui précèdent, afin de prévenir et empêcher l’instrumentalisation du mécénat à des fins commerciales.

Cet amendement est en relation directe avec l'article 5 de la proposition de loi.

NB : Cet amendement est inspiré des travaux de l’Association Sherpa.

Après l'article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Une prestation de conseil ne peut être confiée à un prestataire de conseil par l’une des administrations mentionnées au I de l’article 1^er que si celle-ci ne dispose pas en interne des ressources humaines nécessaires à sa réalisation dans des délais utiles.

Le recours par l’administration à des prestataires de conseil ne se justifie qu’à titre subsidiaire, lorsqu’elle ne dispose pas, en interne, des ressources humaines nécessaires à la réalisation de la prestation de conseil dans des délais utiles.

Cet amendement est en relation directe avec l'article 1^er de la présente proposition de loi.

Après l'article 5

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le cahier des charges des prestations de conseil peut contenir une clause permettant de choisir un cabinet de conseil en fonction de l’implantation de son siège social sur le territoire national.

La mise en œuvre du principe de priorité nationale doit se décliner en matière économique. Cet amendement propose donc que le choix du prestataire puisse aussi se faire en fonction de la nationalité.

Cet amendement est en relation directe avec l'article 10 de la présente proposition de loi.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante : 

L’administration ne peut recourir aux prestataires et consultants privés pour la rédaction des études d’impact et pour la rédaction de l’exposé des motifs des projets de loi.

Le présent amendement a pour objet d'interdire le recours aux prestataires et consultants privés pour la rédaction des études d’impact et la rédaction de l’exposé des motifs des projets de loi. Cette rédaction doit être exclusivement effectuée par les services de l’État, afin d’éviter tout risque de dépossession de leurs rôles en matière d’orientation des politiques publiques.
En 2018, le gouvernement d’Édouard Philippe décidait de lancer un appel d'offres pour sous-traiter à une entreprise l'exposé des motifs ainsi que l'étude d'impact de sa future loi sur les transports, moyennant 30.000 euros hors taxes. Cette affaire avait alerté l’opinion publique sur les problèmes d’externalisation du processus de rédaction des lois.

Alinéa 7

Rédiger ainsi le II :

II. – Les évaluations prévues au I sont rédigées à partir d’un modèle fixé par décret.

Sous réserve des articles L. 311-5 et L 311-6 du code des relations entre le public et l’administration et à la condition que ces évaluations ne portent pas sur des prestations de conseil préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration ou sur des marchés entrant dans le champ d’application des dispositions de l’article L. 1113-1 du code de la commande publique, elles sont publiées sous forme électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

Cet amendement tend à rétablir l’exclusion de la publication des évaluations des prestations les secrets protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration qui avait été adoptée par la commission des lois de l’Assemblée nationale. Cela est en effet nécessaire pour concilier l’objectif de transparence poursuivi par le texte et la protection de ces secrets, dont le secret des affaires.

Il a également pour objet de rétablir la suspension temporaire de la publication des évaluations lorsque celles-ci portent sur l’élaboration d’une prestation de conseil concourant à l’élaboration d’une décision administrative. Une fois la décision prise ou si l’administration n’y a pas manifestement renoncé à l’expiration d’un délai raisonnable, l’évaluation serait alors publiée. Cette réserve, qui permet d’éviter des interférences dans le processus décisionnel, aligne le régime de publication de cette évaluation sur celui du droit commun de la communication des documents administratifs (L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration selon lequel « le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu’elle est en cours d’élaboration. ».

Cet amendement propose enfin de ne pas publier les informations concernant les marchés de défense ou de sécurité. En effet, ces marchés sont particulièrement sensibles et font l’objet pour ce motif de dispositions spécifiques dans le code de la commande publique. Cette exclusion de la publication des évaluations est justifiée par le fait que la mise à disposition de données relatives aux marchés de défense et de sécurité sous un format aisément exploitable à partir d’une plate-forme dématérialisée présente un risque substantiel de divulgation d’informations sensibles susceptibles de porter atteinte aux intérêts de la défense nationale alors même que ces informations ne seraient pas protégées au titre du secret de la défense nationale.

Alinéas 3 à 14

Rédiger ainsi ces alinéas :

II. – Pour le prestataire, la déclaration d’intérêts porte sur les éléments suivants :

1° Les missions qu’il a réalisées, au cours des cinq dernières années, pour des clients de droit public ou de droit privé et qui sont susceptibles de générer une influence sur la conduite ou sur l’issue de la prestation de conseil envisagée ;

2° Les missions qui sont susceptibles de générer une influence sur la conduite ou sur l’issue de la prestation de conseil envisagée qui ont été réalisées au cours des cinq dernières années, pour des clients de droit public ou de droit privé, par les sociétés dans lesquelles il détient une participation financière ;

3° Les missions qui sont susceptibles de générer une influence sur la conduite ou sur l’issue de la prestation de conseil envisagée qui ont été réalisées par la société qui contrôle, directement ou indirectement, le prestataire au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce.

III. – Pour les consultants, la déclaration d’intérêts porte sur les éléments suivants :

1° Les activités professionnelles ayant donné lieu, au cours des cinq dernières années, à une rémunération ou à une gratification ;

2° Les missions qu’ils ont réalisées, au cours des cinq dernières années, pour des clients de droit public ou de droit privé et qui sont susceptibles de générer une influence sur la conduite ou sur l’issue de la prestation de conseil envisagée ;

3° Les participations, au cours des cinq dernières années, aux organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société intervenant dans le même secteur que la prestation ;

4° Les participations financières directes détenues, à cette date, dans le capital d’une société intervenant dans le même secteur que la prestation ;

5° Les activités professionnelles exercées, à cette date, par leur conjoint, le partenaire auquel ils sont liés par un pacte civil de solidarité ou leur concubin ;

6° Les fonctions bénévoles actuelles ou terminées susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts ;

7° Les fonctions et mandats électifs exercés au cours des cinq dernières années.

La commission a restreint l’obligation de déclaration d’intérêts aux seuls consultants seniors « ayant une fonction d’encadrement ou de supervision ». 
En revanche, les consultants juniors seraient exemptés de toute déclaration d’intérêts.
Ce dispositif semble soulever deux difficultés :
-    en pratique, la frontière entre les consultants seniors et juniors peut s’avérer tenue, notamment pour les consultants en milieu de carrière ;

-    surtout, les consultants juniors, qui écrivent concrètement les rapports des cabinets de conseil, peuvent eux-aussi être confrontés à des conflits d’intérêts, dont les consultants seniors ne sont pas forcément informés.
En première lecture, le Sénat comme l’Assemblée nationale ont souhaité que l’ensemble des consultants qui entrent dans le champ de la PPL remplissent une déclaration d’intérêts.
Le présent amendement vise à prendre acte de ce consensus transpartisan, en reprenant la rédaction de l’Assemblée nationale et en proposant un vote conforme de l’article 10.

Alinéa 12

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement vise à supprimer l’obligation faite aux conjoints, partenaires ou concubin d’un consultant de déclarer les activités professionnelles qu’ils exercent.

Il vise ainsi à prévenir toute atteinte à un droit constitutionnellement garanti en tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle en matière de contenu des déclarations d’intérêt.

Le Conseil constitutionnel a jugé, lors de son examen de la loi relative à la transparence de la vie publique, que « le dépôt des déclarations d’intérêts et de déclarations de situation patrimoniale contenant des données à caractère personnel relevant de la vie privée ainsi que la publicité dont peuvent faire l'objet de telles déclarations portent atteinte au respect de la vie privée. Pour être conformes à la Constitution, ces atteintes doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. » (Décision 2013-676 DC, 9 octobre 2013, cons. 13).

Si le Conseil constitutionnel juge que le législateur peut imposer la mention, dans les déclarations des titulaires de certaines fonctions publiques et de certains emplois publics, des activités professionnelles exercées à la date de la nomination par le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin sans porter une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée (Décision 2013-676 DC, 9 octobre 2013, cons. 14,15), cette obligation se justifie au regard de l’importance des fonctions exercées et se limite aux seules personnes occupant les postes les plus exposés au sein de l’administration (membres de cabinets ministériels, membres du Conseil d’Etat, directeurs généraux, etc.).

Il apparait en revanche disproportionné, et donc inconstitutionnel, de porter une atteinte similaire au respect de la vie privée pour toute personne travaillant dans une activité de conseil, quel que soit son niveau de responsabilité ou d’intervention, ce qui représente plusieurs dizaines de milliers de personnes en France.

Alinéa 13

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement vise à supprimer l’obligation faite au consultant de déclarer les activités bénévoles qu’ils exercent, afin d’assouplir le dispositif de déclaration. 

Il tend ainsi à prévenir toute atteinte à un droit constitutionnellement garanti en tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle en matière de contenu des déclarations d’intérêt.

Le Conseil constitutionnel a jugé, lors de son examen de la loi relative à la transparence de la vie publique, que « le dépôt des déclarations d’intérêts et de déclarations de situation patrimoniale contenant des données à caractère personnel relevant de la vie privée ainsi que la publicité dont peuvent faire l'objet de telles déclarations portent atteinte au respect de la vie privée. Pour être conformes à la Constitution, ces atteintes doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif. » (Décision 2013-676 DC, 9 octobre 2013, cons. 13).

L’obligation de déclaration des fonctions bénévoles est susceptible d’informer l’administration des idées, opinions ou croyances du consultant. Or, justement parce qu’elles sont bénévoles, de telles activités semblent peu susceptibles de faire naître une situation de conflit d’intérêt. Une telle obligation déclarative, à la portée particulièrement large, n’apparaît donc pas proportionnée au regard de l’objectif poursuivi par le législateur.

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

, sous forme électronique, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé

Pour plus de transparence, cet amendement prévoit la publication en données ouvertes des actions de démarchage, de prospection et de mécénat des cabinets de conseil.
Reprenant une proposition de la commission d’enquête, il rétablit le texte adopté par le Sénat en première lecture, à l’unanimité des votants.

Alinéa 4

Rétablir le 2° dans la rédaction suivante :

2° Une organisation syndicale de fonctionnaires représentée au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État ;

Lors de l’affaire Mc Kinsey, plusieurs organisations syndicales, dont l’UFSE-CGT (Union fédérale des syndicats de l’État, fonction publique d’État), la Fédération des services publics (fonction publique territoriale) et la Fédération CGT de la santé et de l’action sociale (fonction publique hospitalière), avaient déposé plainte auprès du parquet national financier, entraînant une nouvelle phase judiciaire dans l'affaire initiée par le rapport du Sénat de mars 2022.

Les syndicats jouent un rôle de contrôle et de protection des salariés, étant en contact direct avec les agents et ayant une connaissance approfondie des réalités de leur secteur. Il est donc nécessaire de leur offrir la possibilité de saisir la HATVP en cas de manquements déontologiques de la part des consultants. 

Le présent amendement a pour objet de rétablir ce dispositif, voté à l’unanimité au Sénat lors de la première lecture. 

Alinéa 4

Rétablir le 2° dans la rédaction suivante :

2° Une organisation syndicale de fonctionnaires représentée au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État ;

Les membres du groupe CRCE-K souhaitent rétablir la possibilité pour les organisations syndicales de fonctionnaires de saisir la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) en cas de manquement déontologique d’un cabinet de conseil ou d’un consultant.

Les fonctionnaires sont, en effet, les premiers concernés par les missions de conseil au sein de l’État, comme l’a souligné la commission d’enquête du Sénat. Il est donc souhaitable qu’ils puissent saisir la HATVP des manquements constatés.

Cette saisine serait réservée aux syndicats représentatifs, qui siègent au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État. 

Après l’alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Soixante députés ou soixante sénateurs ;

Cet amendement vise à permettre la saisine de la HATVP par 60 députés ou 60 sénateurs dans les mêmes conditions que la saisine du conseil constitutionnelle prévue par l’article 61 de la Constitution

Alinéas 8 et 9 

Supprimer ces alinéas.

Le présent amendement vise à écarter la mise en place d’un pouvoir de contrôle sur place qui serait spécifiquement donné à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, au regard de l’objet de la présente proposition de loi.

Si la Haute autorité pour la transparence de la vie publique dispose déjà d’un pouvoir similaire lorsqu’elle agit dans le cadre de sa mission relative à la transparence des rapports entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics (article 18-6 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique), celui-ci constitue une exception et ce pouvoir est par ailleurs limité par rapport à ceux conférés à d’autres autorités administratives indépendantes.

 L’office de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique n’a pas été conçu sur un modèle répressif. Envisagé en 2016, l’octroi d’un pouvoir de sanction administrative n’a finalement pas été retenu par le législateur.

 Contrairement à d’autres autorités administratives indépendantes, la Haute autorité ne prend que peu de décisions et sa mission principale consiste à vérifier les déclarations fournies par les personnes placées sous son contrôle et à les renvoyer vers les interlocuteurs pertinents, par exemple, au parquet en cas d’infraction pénale.

 La principale innovation attachée à sa création réside dans ses pouvoirs de vérification et de publication des informations qui lui sont transmises. Ainsi, il lui revient de publier les déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts des plus hauts responsables politiques et des informations relatives aux activités de représentation d’intérêts. Cette capacité de publication a été pensée comme une forme de sanction alternative aux sanctions habituellement prononcées par les autres AAI.

 Ainsi, conférer des pouvoirs de vérification sur place apparaît peu conforme à la vocation de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

 Au demeurant, de tels pouvoirs paraissent en l’espèce inutiles. En effet, le septième alinéa du même article 12 prévoit déjà que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique peut se faire communiquer, sur pièces, par l’administration bénéficiaire de la prestation de conseil, le prestataire ou les consultants, toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission. Elle peut entendre ou consulter toute personne dont le concours lui paraît utile. Ces pouvoirs apparaissent suffisants pour lui garantir les moyens d’assumer cette nouvelle mission.

Rédiger ainsi cet article :

Est puni d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende, le fait :

1° De ne pas respecter les exigences des dispositions des articles 2, 10 et 11 ;

2° Pour le prestataire de conseil, de réaliser ou d’accepter, à titre gracieux, une prestation de conseil au sens de l’article 1^er à l’exclusion des actions de mécénat mentionnées à l’article 238 bis du code général des impôts ;

3° D’entraver l’action de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique en refusant de lui communiquer toute information ou pièce utile à l’exercice de sa mission, quel qu’en soit le support, sous réserve de la préservation des secrets au sens de l’article 12.

Les personnes physiques coupables de l’une des infractions prévues au présent article encourent également l’exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, dans les conditions prévues à l’article 131-34 du code pénal.

Les personnes morales déclarées responsables pénalement, dans les conditions prévues à l’article 121-2 du même code de l’une des infractions prévues au présent article encourent, outre l’amende suivant les modalités prévues à l’article 131-38 dudit code, la peine prévue au 5° de l’article 131-39 du même code.

Cet amendement vise à remplacer, en cas de manquement à certaines obligations ou interdictions édictées par la présente proposition de loi, les sanctions administratives par des sanctions pénales. La voie pénale apparaît en effet plus efficace et plus dissuasive au regard des sanctions encourues. Les peines de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende prévues par le présent amendement sont proportionnées, efficaces et dissuasives.

Par ailleurs, un tel choix permet de faire usage de procédures connues et adaptées et d’éviter la création d’une nouvelle structure administrative – une commission des sanctions au sein de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique. Lorsque cette autorité aura connaissance de manquements susceptibles de recevoir une qualification pénale, elle sera tenue, conformément à l’article 40 du code de procédure pénale, d’en aviser le procureur de la République.

Supprimer cet article.

Cet amendement est un amendement de coordination.

L’amendement n° XX a modifié l’article 13 de la présente proposition de loi afin de remplacer les sanctions administratives par des sanctions pénales. L’article 14, qui créé au sein de la haute autorité pour la transparence de la vie publique une commission des sanctions, est devenu sans objet en l’absence de dispositions instaurant des sanctions administratives, et peut donc être supprimé. 

Supprimer cet article.

Le présent amendement s’inscrit en coordination avec l’amendement du Gouvernement qui propose de supprimer la commission des sanctions de la HATVP et de remplacer, en cas de manquement à certaines obligations ou interdictions édictées par l’article 13 de la proposition de loi, les sanctions administratives par des sanctions pénales. Il en résulterait notamment que le pouvoir d’exclure un opérateur des contrats de la commande publique reviendrait au juge pénal en application des articles 131-34 et 131-39 du code pénal.

Dans l’hypothèse où cet amendement serait adopté, le présent amendement propose de supprimer en cohérence l’article 15 de la proposition de loi qui, intégrant dans le code de la commande publique la possibilité pour la commission des sanctions de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique d’exclure un cabinet de conseil de la procédure de passation des contrats de la commande publique pour une durée maximale de trois ans, deviendrait de facto caduc et risquerait de nuire à l’intelligibilité du code de la commande publique.

I. – Alinéa 2

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

1° A Au premier alinéa de l’article L. 2141-1, après la référence : « 434-9-1 », est insérée la référence : «, 434-13 » ;

II. – Alinéa 6

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

1° bis Au premier alinéa de l’article L. 2341-1, après la référence : « 434-9-1 », est insérée la référence : « , 434-13 » ;

III. – Alinéa 15

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

3° bis Au premier alinéa de l’article L. 3123-1, après la référence : « 434-9-1 », est insérée la référence : « , 434-13 » ;

A la liste des infractions qui entrainent l'exclusion de la commande publique, il faut ajouter les auteurs de faux témoignages en complétant l'article L2141-1 et en ajoutant à la liste des infractions déjà visée l'article 434-13 du code pénal.

C'est l'objet du présent amendement.

Sont exclues de la procédure de passation des marchés les personnes qui ont fait l'objet d'une condamnation définitive pour l'une des infractions prévues aux articles 222-34 à 222-40, 225-4-1, 225-4-7, 313-1, 313-3, 314-1, 324-1, 324-5, 324-6, 421-1 à 421-2-4, 421-5, 432-10, 432-11, 432-12 à 432-16, 433-1, 433-2, 434-9, 434-9-1, 435-3, 435-4, 435-9, 435-10, 441-1 à 441-7, 441-9, 445-1 à 445-2-1 ou 450-1 du code pénal, aux articles 1741 à 1743, 1746 ou 1747 du code général des impôts, ou pour recel de telles infractions, ainsi que pour les infractions équivalentes prévues par la législation d'un autre Etat membre de l'Union européenne.

I. – Alinéa 9

Rédiger ainsi cet alinéa :

Après la trente-deuxième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 2651-1, après la trente-et-unième ligne du tableau du second alinéa des articles L. 2661-1 et L. 2671-1 et après la trentième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 2681-1, est insérée une ligne ainsi rédigée :

II. – Alinéa 11 :

Rédiger ainsi cet alinéa :

La trente-quatrième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 2651-1, la trente-troisième ligne du tableau du second alinéa des articles L. 2661-1 et L. 2671-1 et la trente-deuxième ligne du tableau du second alinéa de l’article L. 2681-1 sont ainsi rédigées :

III. – Alinéa 13

1° Remplacer le mot :

troisième

par le mot :

deuxième

2° Après la première occurrence du mot :

ligne

insérer les mots :

du tableau du second alinéa

3° Remplacer le mot :

deuxième

par le mot :

unième

Amendement rédactionnel

Rédiger ainsi cet article :

Le chapitre IV du titre II du livre I^er du code général de la fonction publique est ainsi modifié :

1° L’article L. 124-4 est ainsi modifié :

a) Au troisième alinéa, après les mots : « précédant le début de cette activité, », sont insérés les mots : « s’agissant en particulier des prestations de conseil dans le secteur privé lucratif, » ;

b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique élabore des recommandations afin d’harmoniser l’examen par l’autorité hiérarchique et par le référent déontologue des demandes émanant d’un agent public cessant ou ayant cessé ses fonctions depuis moins de trois ans, définitivement ou temporairement, et souhaitant fournir des prestations de conseil dans le secteur privé lucratif. » ;

2° L’article L. 124-7 est ainsi modifié :

a) Après les mots : « une activité privée lucrative », sont insérés les mots : « , en particulier des prestations de conseil dans le secteur privé lucratif, » ;

b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique élabore des recommandations afin d’harmoniser l’examen par l’autorité hiérarchique et par le référent déontologue de la compatibilité des prestations de conseil dans le secteur privé lucratif fournies au cours des trois dernières années par la personne qu’il est envisagé de nommer avec les fonctions auxquelles elle candidate. »

Le présent amendement vise à rétablir l’architecture du contrôle déontologique établie par la loi de transformation de la fonction publique d’août 2019, à savoir un contrôle « gradué » et non pas la saisine systématique de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), auquel il ne parait pas nécessaire et proportionné de faire exception.

En effet, la loi de 2019 met en place un contrôle gradué pour les mobilités des agents publics sortant vers le secteur privé ou pour les personnes issues du secteur privé et rejoignant l’administration, avec un premier contrôle par l’autorité hiérarchique la plus à même d’évaluer le risque de conflits d’intérêt au regard de sa connaissance du poste, suivi, en cas de doute, d’un contrôle par le référent déontologue de l’administration. Ce n’est qu’en cas de doute persistant, lorsque la situation n’a pu être éclaircie, que la HATVP est saisie.

Ce mécanisme, éprouvé, s’applique quels que soient les secteurs d’activités privées concernés, dès lors qu’ils sont tous susceptibles de faire naitre des conflits d’intérêt. Un contrôle plus poussé conduisant à saisir d’emblée la HATVP est réservé, par exception, aux seuls détenteurs, passés ou à venir, des postes décisionnels les plus élevés de l’administration, limitativement définis, et pour lesquels le risque de conflit d’intérêts ou de prise illégale d’intérêts serait le plus élevé.

L’ensemble de ces raisons conduit à proposer de modifier l’article 16 de la proposition de loi :

-          en substituant au mécanisme de saisine systématique de la HATVP le renvoi au droit commun de la loi de 2019, tout en signalant plus particulièrement le cas où le mouvement d’entrée ou de sortie des agents concernés porterait sur une activité lucrative privée de prestation de consultant

-          en accompagnant  cette « mise en alerte » de lignes directrices établies par la HATVP pour permettre aux autorités hiérarchiques et aux référents déontologues d’apprécier plus précisément le risque de conflits d’intérêt pour les mouvements depuis et vers des prestataires de conseil.

Après l'article 16

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Les personnes occupant les emplois ou fonctions pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée en application de l’article 13 de la Constitution, qui souhaitent exercer une activité de conseil au sein d’un cabinet de conseil ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger, sont tenues d’en faire la déclaration au Premier ministre, en respectant un délai de préavis fixé par un décret en Conseil d’État.

Cette obligation s’applique dans les dix années suivant la cessation des emplois ou fonctions mentionnés au premier alinéa du présent I. 

II. – Les personnes soumises à l’obligation prévue au présent I en sont informées.

III. – Le Premier ministre peut s’opposer à l’exercice de l’activité envisagée lorsqu’il estime que cet exercice comporte un risque de divulgation d’informations de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

La décision d’opposition n’intervient qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, sur sa demande, des observations orales.

IV. – En cas de méconnaissance de l’obligation prévue au I ou de l’opposition prévue au III, le contrat conclu en vue de l’exercice de l’activité envisagée est nul de plein droit.

Les personnes nommées par le Président de la République, après avis public de la commission
permanente compétente de chaque assemblée, occupent des emplois ou des fonctions centrales pour
la vie de la Nation.
Elles peuvent avoir eu connaissance, dans ce cadre, d’informations hautement confidentielles.
Lorsqu’elles souhaitent mettre un terme aux emplois ou fonctions qu’elles occupent pour exercer
une activité de conseil au sein d’un cabinet de conseil ayant son siège en dehors du territoire
national ou sous contrôle étranger, il convient en conséquence que le Premier ministre puisse
s’assurer que cet exercice ne comporte pas de risque de divulgation d’informations de nature à
porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Cet amendement est en relation directe avec l'article 16 de la présente proposition de loi.

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

, et dispose des pouvoirs prévus aux articles 20, 22 et 22-1 de cette même loi

L’article 17 prévoit, dans le cadre particulier des activités couvertes par la présente proposition de loi, d’étendre les pouvoirs de contrôle de la CNIL aux données qui n’ont pas de caractère personnel, ce qui constitue un changement dans la nature de ses missions et son action, qui porte sur la protection de la vie privée.

Si les procédures décrites dans la présente proposition de loi s’apparentent aux vérifications auxquelles la CNIL procède traditionnellement dans le cadre des contrôles menés sur des traitements de données à caractère personnel, cette extension du champ de compétences de la CNIL aux données non personnelles doit, pour être pleinement efficace, s’appliquer au pouvoir de sanction.

Alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

, et dispose des pouvoirs prévus aux articles 20, 22 et 22-1 de cette même loi

L’article 17 prévoit, dans le cadre particulier des activités couvertes par la présente proposition de loi, d’étendre les pouvoirs de contrôle de la CNIL aux données qui n’ont pas de caractère personnel, ce qui constitue un changement dans la nature de ses missions et son action, qui porte sur la protection de la vie privée.

Si les procédures décrites dans la présente proposition de loi s’apparentent aux vérifications auxquelles la CNIL procède traditionnellement dans le cadre des contrôles menés sur des traitements de données à caractère personnel, cette extension du champ de compétences de la CNIL aux données non personnelles doit, pour être pleinement efficace, s’appliquer au pouvoir de sanction.

Supprimer cet article.

Le présent amendement propose de supprimer cet article, en tant qu’il prévoit l’application immédiate de la loi aux contrats en cours, avec d’importants effets rétroactifs, allant à l’encontre des principes régissant les relations contractuelles.

Par principe, en effet, en vertu de l’article 2 du code civil, « la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif ». La loi nouvelle a donc vocation à s’appliquer aux contrats conclus postérieurement à son entrée en vigueur, mais la liberté contractuelle, constitutionnellement garantie, protège les contrats conclus antérieurement. Votre assemblée a d’ailleurs montré son attachement à la protection constitutionnelle des contrats en cours, notamment lors de l’examen, en 2017, du projet de loi ratifiant l’ordonnance portant réforme du droit des contrats.

Le Gouvernement estime qu’une application immédiate aux contrats en cours ne se justifie pas ici : alors qu’elle remettrait en cause la stabilité des relations contractuelles établies, ses bénéfices seraient particulièrement réduits. En effet, le rapport de votre commission d’enquête montre que la durée des contrats de prestation de conseil est souvent très courte ; elle se compte généralement en mois, voire en jours. Le temps nécessaire à la mise en conformité des contrats et à la mise en œuvre pratique des mécanismes de sanction prévus par la proposition de loi excèdera quasi-systématiquement la durée du contrat restant à courir. D’autant que plusieurs dispositions de la proposition de loi exigent des dispositions réglementaires d’application, qui seront prises postérieurement à son entrée en vigueur. Le modèle et le contenu de la déclaration d’intérêts doivent par exemple être définis par décret en Conseil d’Etat. Le délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi pour adresser cette déclaration d’intérêts, comme celui de deux mois pour adopter un code de conduite, serait donc manifestement insuffisant et ne pourrait être respecté en pratique.

L’application immédiate envisagée serait ainsi source d’une grande insécurité juridique pour les contrats légalement conclus et disproportionnée à l’objectif poursuivi.