Supprimer cet article.

Depuis 2007, les gouvernements successifs ont tous subi une réforme territoriale dont la finalité est de remplacer les départements par des régions démesurément étendues et de marginaliser les communes au profit d’intercommunalités, elles aussi démesurément étendues. Les parlementaires membres de la majorité du président SARKOZY entre 2007 et 2012 et ceux de la majorité du président HOLLANDE entre 2012 et 2017 ont tous cautionné cette réforme très pénalisante pour les communes. Ils portent donc les uns et les autres une lourde responsabilité face aux difficultés que rencontrent les communes en général et plus particulièrement les petites communes en milieu rural.

Il est quelque peu hypocrite, c’est le moins qu’on puisse dire, de proposer maintenant de petits aménagements qui ne règlent strictement rien sur le problème de fond et qui ont essentiellement pour but de dégager la responsabilité de ceux qui ont cautionné et voté toutes ces lois. La loi NOTRe a ainsi été votée à une très forte majorité au Sénat et à l’Assemblée nationale et il en avait été de même à l’époque du président SARKOZY pour les lois qui ont imposé un seuil minimum de population et un redécoupage autoritaire des intercommunalités. A cela s’ajoutent des transferts massifs de compétences, qui ne tiennent pas compte des souhaits des collectivités concernées. Ainsi, il est évident que la vraie solution passe par une remise en cause globale de la réforme territoriale et pas par une petite rectification purement cosmétique.

Supprimer cet article.

Dans sa décision n° 2015-521/528 QPC du 19 février 2016 portant sur les dispositions applicables à la métropole de Marseille, le Conseil constitutionnel s’est assuré que la réforme proposée avait pour effet de rapprocher de la moyenne un nombre plus important de communes qu’elle n’en éloignait. Il a aussi tenu compte de la population de ces deux catégories de communes. Dans le cas d’espèce qui lui était soumis, les communes, pour lesquelles l’écart à la moyenne diminuait, étaient à la fois plus nombreuses et plus peuplées que les communes évoluant au sens contraire.

Le texte de la commission permet certes une meilleure représentation démographique de certaines communes, dont un nombre plus important (4701) par rapport à celui qui résultait du texte de la proposition de loi initiale se rapproche de leur juste représentation démographique. Toutefois, la proposition aboutit, au global, à une dégradation de la représentation de la population, près de 39,5 millions d’habitants voyant leur représentation se dégrader, alors que cette représentation s'améliore pour 21,5 millions d'entre eux.

Par conséquent, la conformité à la Constitution de ce dispositif paraît très incertaine au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, l’article 1^er tel que modifié par la commission réduit les possibilités d’accord local. En effet, dans la législation actuelle, certains cas d’ouverture de l’accord local sont définis par référence à la notion de sièges « de droit ». Or, avec la nouvelle rédaction proposée de l’article L. 5211-6-1, cette notion disparait, ce qui supprime donc des possibilités d’accord local.

Même s’il est exact que, pour compenser cet effet, l’article 1^er bis introduit par ailleurs par la commission tend à faciliter l’accord local, il est impossible de dire si, pour chaque cas particulier, les accords locaux fermés par l’article 1^er pourraient être rétablis grâce à l’article 1^er bis.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement demeure défavorable à l'article 1^er de la proposition de loi, y compris dans sa version résultant des travaux de la commission des lois, et propose par conséquent de le supprimer.

Rédiger ainsi cet article :

Le IV de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« IV. – Les sièges à pourvoir prévus au tableau constituant le deuxième alinéa du III sont répartis entre les communes selon les modalités suivantes :

« 1° Il est attribué à chaque commune une population fictive par l’affectation à sa population réelle d’un coefficient calculé selon la formule : c = 6 - log (Population/5).

« La population prise en compte est la population municipale authentifiée par le plus récent décret publié en application de l’article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

« 2° Les communes de moins de 500 habitants sont considérées comme des communes de 500 habitants et les communes de plus de 500 000 habitants comme des communes de 500 000 habitants.

« 3° Les sièges prévus au tableau constituant le deuxième alinéa du III sont répartis à la proportionnelle au plus fort quotient, sur la base de la population fictive prévue au 1.

« 4° Une seule commune ne peut obtenir plus de la moitié des sièges. Si c’était la cas, elle se verrait attribuer la moitié des sièges arrondis à l’entier inférieur.

« Les sièges qui, par application du 4°, se trouveraient non attribués sont ensuite répartis entre les autres communes selon les modalités prévues au 3°.

« 5° Si, par application des modalités prévues aux 1° à 4°, le nombre de sièges attribués à une commune est supérieur à celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de sièges au sein de l’organe délibérant est réduit à due concurrence du nombre de sièges nécessaire pour que, à l’issue d’une nouvelle application des 1° à 4°, cette commune dispose d’un nombre total de sièges inférieur ou égal à celui de ses conseillers municipaux. »

Il s’agit, conformément à l’objectif de la proposition de loi, de rééquilibrer la répartition des sièges de l’intercommunalité selon des modalités qui ne soient plus défavorables aux petites collectivités et plus fondamentalement encore de revenir à ce qu’est l’intercommunalité : un outil au service des communes pour faire à plusieurs ce qu’elles ne peuvent faire seules et non à leur place.

Les intercommunalités, comme on l’oublie trop, le conseil constitutionnel le premier, étant des EPCI et non des collectivités territoriales, leurs délégués représentent des communes es qualité et non les populations de celles-ci. Il importe donc d’assurer la représentation de chaque commune au sein du conseil communautaire.

La méthode ici proposée, beaucoup plus simple que celle de la Commission des lois consiste à répartir les sièges de l’EPCI à la proportionnelle au plus fort quotient (comme le prévoit l’article 5211-6-1 du CGCT), non pas sur la base de la population réelle mais d’une population fictive calculée en affectant la population réelle d’un coefficient logarithmique décroissant avec la taille des communes, l’inverse des coefficients utilisés, sans que personne n’y trouve à redire, dans le calcul de la part forfaitaire de la DGF (où un urbain pèse deux fois plus que l’habitant d’une petite commune) ou du potentiel financier intercommunal agrégé (pfia). Dans ces cas la population prise en compte est « pondérée » par un coefficient logarithmique variant de 1 à 2 en fonction de la population du territoire considéré sans que personne ne s’inquiète de cette entorse à l’égalité des Français.

En l’espèce, le coefficient varierait de 4 (communes de 500 Habitants et moins) à 1 (communes de 500 000 habitants et plus) et de manière continue entre les deux.

Exemples :

-          Commune de 500 h et -          : 4                              

-          Commune de 1500 h              : 3,52

-          Commune de 5257 h              : 2,97

-          Commune de 10 000 h           : 2,67

-          Commune de 30 000 h           : 2,22

-          Commune de 53 200 h           : 1,97

-          Commune de 252 000 h         : 1,29

-          Commune de 500 000h et +  : 1

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… - Le présent article ne s’applique que s’il n’a pas pour effet d’augmenter le nombre des conseillers communautaires dans les intercommunalités dont le conseil communautaire est déjà composé de plus de 100 membres.

Avec la création d’intercommunalités démesurément étendues, les conseils communautaires comportent parfois un nombre considérable de membres. Or au-delà de 100 membres il n’y a bien souvent pas de débat possible, les pouvoirs étant concentrés dans les mains de quelques élus qui tirent les ficelles.

Au moment où l’opinion publique se plaint déjà du nombre excessif d’élus à tous les niveaux, il ne serait pas raisonnable de transformer les conseils communautaires en armées mexicaines. Dans certains cas, l’efficacité est inversement proportionnelle au nombre de délégués.

Le problème actuel provient de la fusion autoritaire des intercommunalités qui a créé des structures démesurément étendues. La solution réside beaucoup plus dans la réduction de la taille des intercommunalités que dans la généralisation d’assemblées communautaires aux effectifs pléthoriques.

Supprimer cet article.

Le présent amendement relève de la même logique que l’amendement de suppression de l’article 1^er déjà évoqué.

Depuis 2007, les gouvernements successifs ont tous subi une réforme territoriale dont la finalité est de remplacer les départements par des régions démesurément étendues et de marginaliser les communes au profit d’intercommunalités, elles aussi démesurément étendues. Les parlementaires membres de la majorité du président SARKOZY entre 2007 et 2012 et ceux de la majorité du président HOLLANDE entre 2012 et 2017 ont tous cautionné cette réforme très pénalisante pour les communes. Ils portent donc les uns et les autres une lourde responsabilité face aux difficultés que rencontrent les communes en général et plus particulièrement les petites communes en milieu rural.

Il est quelque peu hypocrite, c’est le moins qu’on puisse dire, de proposer maintenant de petits aménagements qui ne règlent strictement rien sur le problème de fond et qui ont essentiellement pour but de dégager la responsabilité de ceux qui ont cautionné et voté toutes ces lois. La loi NOTRe a ainsi été votée à une très forte majorité au Sénat et à l’Assemblée nationale et il en avait été de même à l’époque du président SARKOZY pour les lois qui ont imposé un seuil minimum de population et un redécoupage autoritaire des intercommunalités. A cela s’ajoutent des transferts massifs de compétences, qui ne tiennent pas compte des souhaits des collectivités concernées. Ainsi, il est évident que la vraie solution passe par une remise en cause globale de la réforme territoriale et pas par une petite rectification purement cosmétique.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence avec l'amendement déposé sur l'article 1er.

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

Le présent amendement propose la suppression des alinéas 2 et 3 de l'article 1^er bis de la proposition de loi qui résulte des travaux de la commission des lois. Ces dispositions ont pour objet d'ajouter une nouvelle dérogation au tunnel des plus ou moins 20%, en autorisant, dans le cadre d'un accord local, la représentativité d'une commune prise isolément à diverger de plus de 30 %, dans la mesure où la représentativité globale des communes s'améliore.

Dans le cadre de sa décision n° 2015-711 DC du 5 mars 2015 (loi autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire), le Conseil constitutionnel avait reconnu la conformité de la seconde exception au tunnel, relative à la possibilité d’attribuer un second siège à une commune en disposant déjà d’un au titre de la représentation proportionnelle, car la dérogation n’avait pas eu pour effet d’accentuer l’écart qui résultait de la répartition selon les règles de droit commun.  

Le principe d’égalité devant le suffrage, tel que formulé par le Conseil constitutionnel, implique une répartition des sièges établie selon une règle de proportionnalité à la population. Le Conseil constitutionnel assortit toutefois ce principe d’une exception, lorsque le législateur souhaite « tenir compte d’impératifs d’intérêt général susceptibles d’atténuer la portée de cette règle fondamentale », mais seulement « dans une mesure limitée » (décision précitée).

Ainsi, afin de limiter des écarts qui seraient excessifs le Conseil constitutionnel a consacré, depuis plus de 30 ans, un seuil de 20% d’écart à la moyenne (cf. notamment décision n°86-208 DC du 2 juillet 1986 - Décision n°2010-618 DC du 9 décembre 2010). Ce raisonnement à partir du seuil de 20% a également été mis en œuvre lors de l’appréciation du caractère manifestement disproportionné des écarts à la moyenne dans trois arrondissements parisiens, dans la décision n°2013-667 DC du 16 mai 2013 (loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral), dans laquelle le Conseil n’a pas considéré que la volonté d’assurer une représentation minimale de trois sièges par arrondissement suffisait à justifier cette disproportion.

Le recours au seuil des 20% est, pour le Conseil constitutionnel, un seuil acceptable auquel il fait référence dans sa jurisprudence constante en matière électorale. Dès lors, il est fort probable que l’ouverture de ce seuil à 30% ne serait pas acceptée par le Conseil constitutionnel, et que ce dernier réaffirme la nécessité pour un accord local d’améliorer les écarts à la représentativité constatée pour chaque commune, soit, a minima, de ne pas les aggraver.

Par ailleurs, ces dispositions impliquent de réaliser des calculs complexes, avec un risque d’erreur important, dans la mesure où il conviendrait de calculer une moyenne des écarts pondérée.

Au total, il convient de peser, pour un bénéfice bien incertain, l’intérêt d’un tel aléa constitutionnel qui constitue une prise de risque majeur alors que le dispositif du L5211-6-1 est aujourd’hui enfin sécurisé constitutionnellement.

Toutes ces raisons conduisent le Gouvernement à proposer la suppression de cet ajout au texte de la proposition de loi.

Alinéa 5

Remplacer la première occurrence des références :

III et IV

par les références :

III à V

Amendement de coordination avec la suppression de l'article 1^er proposée par un autre amendement du Gouvernement.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… - Le présent article ne s’applique que s’il n’a pas pour effet d’augmenter le nombre des conseillers communautaires dans les intercommunalités dont le conseil communautaire est déjà composé de plus de 100 membres.

Avec la création d’intercommunalités démesurément étendues, les conseils communautaires comportent parfois un nombre considérable de membres. Or au-delà de 100 membres il n’y a bien souvent pas de débat possible, les pouvoirs étant concentrés dans les mains de quelques élus qui tirent les ficelles.

Au moment où l’opinion publique se plaint déjà du nombre excessif d’élus à tous les niveaux, il ne serait pas raisonnable de transformer les conseils communautaires en armées mexicaines. Dans certains cas, l’efficacité est inversement proportionnelle au nombre de délégués.

Le problème actuel provient de la fusion autoritaire des intercommunalités qui a créé des structures démesurément étendues. La solution réside beaucoup plus dans la réduction de la taille des intercommunalités que dans la généralisation d’assemblées communautaires aux effectifs pléthoriques.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - Par dérogation au premier alinéa du VII de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, en prévision du renouvellement général des conseils municipaux organisé au titre de l’année 2020, les communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération peuvent procéder aux opérations prévues aux I, IV et VI du même article jusqu’au 30 septembre 2019.

Le VII de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que les conseils municipaux ont jusqu’au 31 août de l’année précédant les élections municipales pour délibérer sur un éventuel accord local, et dispose que le préfet est tenu de prendre l’arrêté de composition du conseil communautaire avant le 31 octobre.

Compte tenu des incertitudes entourant la date de promulgation de la proposition de loi dans le cas de figure où son examen parlementaire prospérerait, il est apparu nécessaire de donner un délai supplémentaire aux communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération afin de délibérer sur un éventuel accord local. Ce délai supplémentaire leur permettra de prendre en compte les modifications apportées au droit positif par la présente proposition de loi.

Ce délai est d’autant plus indispensable que l’article 1^er bis de la présente proposition de loi nécessitera de la part des élus des calculs multiples, l’article L. 5211-6-1 du CGCT étant déjà d’une particulière complexité, laquelle se trouve accentuée par la présente initiative. En particulier, il ne suffira plus de montrer que l’accord local envisagé est légal, il faudra aussi montrer qu’aucun accord local n’est possible dans le droit commun actuel.

Supprimer cet article.

Le présent amendement relève de la même logique que l’amendement de suppression de l’article 1^er déjà évoqué.

Depuis 2007, les gouvernements successifs ont tous subi une réforme territoriale dont la finalité est de remplacer les départements par des régions démesurément étendues et de marginaliser les communes au profit d’intercommunalités, elles aussi démesurément étendues. Les parlementaires membres de la majorité du président SARKOZY entre 2007 et 2012 et ceux de la majorité du président HOLLANDE entre 2012 et 2017 ont tous cautionné cette réforme très pénalisante pour les communes. Ils portent donc les uns et les autres une lourde responsabilité face aux difficultés que rencontrent les communes en général et plus particulièrement les petites communes en milieu rural.

Il est quelque peu hypocrite, c’est le moins qu’on puisse dire, de proposer maintenant de petits aménagements qui ne règlent strictement rien sur le problème de fond et qui ont essentiellement pour but de dégager la responsabilité de ceux qui ont cautionné et voté toutes ces lois. La loi NOTRe a ainsi été votée à une très forte majorité au Sénat et à l’Assemblée nationale et il en avait été de même à l’époque du président SARKOZY pour les lois qui ont imposé un seuil minimum de population et un redécoupage autoritaire des intercommunalités. A cela s’ajoutent des transferts massifs de compétences, qui ne tiennent pas compte des souhaits des collectivités concernées. Ainsi, il est évident que la vraie solution passe par une remise en cause globale de la réforme territoriale et pas par une petite rectification purement cosmétique.

Au début de cet article

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

… – L’article L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 5211-40 – La conférence des maires est une instance de coordination entre la communauté urbaine, la communauté d’agglomération, ou la communauté de commune et les communes membres, au sein de laquelle il est débattu de tous sujets d’intérêt intercommunal ou relatifs à l’harmonisation de l’action entre les communes et l’intercommunalité.

« Cette instance est présidée de droit par le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et comprend les maires des communes membres.

« Elle se réunit au moins deux fois par an, à l’initiative du président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, à la demande de l’organe délibérant de l’établissement ou du tiers des maires des communes membres, sur un ordre du jour déterminé.

«  Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les bureaux sont déjà composés de l'intégralité des maires sont dispensés de cette mesure.

« Les membres de cette instance ne sont pas rémunérés et aucun frais lié à son fonctionnement ne peut être pris en charge par une personne publique. »

S'inspirant de la proposition n° 23 du rapport d'information sur la revitalisation de l’échelon communal du 7 novembre 2018, cet amendement propose de remplacer la rédaction de l’article 5211-40 du CGCT  qui se contente de disposer que le président d’un EPCI à fiscalité propre consulte les maires de toutes les communes membres, à la demande de l’organe délibérant ou du tiers des maires des communes membres, par une rédaction qui rend obligatoire dans chaque EPCI à fiscalité propre, une instance de dialogue avec les maires, se réunissant au minimum deux fois par an.

Cet amendement a donc pour objet de mieux associer les maires au fonctionnement de l'intercommunalité, et notamment ceux des plus petites communes qui peinent parfois à se faire entendre au sein d'assemblée dominées par les représentants des plus grandes villes. Leur réunion au sein de ces instances vise à leur permettre d' aboutir à un consensus sur des projets, préalablement à leur discussion par le conseil communautaire, ou à garantir la bonne coordination des actions entre les communes et l’intercommunalité.

Alinéa 2

Remplacer les mots :

ont le droit, dans le cadre de leur fonction, d’être informés

par les mots :

doivent être informés

La rédaction initiale de cet article laisse entendre que les conseillers municipaux doivent prendre l’initiative de solliciter une information. Il est préférable de prévoir qu’en tout état de cause, l’information doit leur être transmise.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Toutes les délibérations prises par l’établissement doivent être transmises à l’ensemble des conseillers municipaux.

La moindre des choses est de tenir informé les élus municipaux des communes membres des délibérations prises par l’établissement.

Alinéa 3

1° Supprimer les mots :

Le cas échéant,

2° Remplacer les mots :

leur est

par les mots :

doit leur être

Il est souhaitable qu’il s’agisse d’une obligation de communication et non pas d’une faculté de communication.

Alinéa 3

1° Après le mot :

échéant

insérer les mots :

le projet de délibération et

2° Remplacer les mots :

est communiquée

par les mots :

sont communiqués

Si la note explicative sur un projet de délibération doit être transmise, il est normal que le projet de délibération lui-même soit également transmis.

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Elle doit s’effectuer au moins trois jours francs avant la réunion du conseil communautaire.

Il est totalement inutile d’informer les conseillers municipaux des communes membres si cette information s’effectue après que la délibération a été prise.

Rédiger ainsi cet intitulé :

Proposition de loi concernant la représentation des petites communes et visant à remédier à certaines conséquences de la politique conduite à leur encontre par les majorités parlementaires de 2007 à 2012 et de 2012 à 2017

Trop souvent les parlementaires qui ont voté certaines lois sont frappés d’amnésie. En effet, lorsque le Gouvernement change, ils font semblant de ne pas se souvenir qu’ils ont eux-mêmes cautionné les situations qu’ils dénoncent ou qu’ils critiquent. Ainsi, en ce qui concerne l’organisation territoriale, la politique qui qui conduit à étrangler les communes au profit des intercommunalités à été conduite de manière continue, aussi bien par le président SARKOZY que par le président HOLLANDE.

Curieusement, actuellement on a l’impression que tout le monde déplore la situation créée et que quasiment personne n’a voté les dispositions en cause. Le présent amendement tend à rappeler implicitement les responsabilités des uns et des autres.

Rédiger ainsi cet intitulé :

Proposition de loi visant à faciliter la conclusion d'accords locaux pour la répartition des sièges dans les conseils communautaires

Le Gouvernement propose d'adopter un intitulé de la proposition de loi plus conforme à son objet, celle-ci ayant effectivement vocation à améliorer la représentativité des conseils communautaires.