Alinéa 9

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Ces modalités sont au préalable validées par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Cet alinéa a été ajouté au projet de loi organique par l'Assemblée Nationale.

De fait, les modalités de calcul du solde structurel annuel sont un point central de la loi de programmation et de gouvernance des finances pubiques.

Il est important de les soumettre à l'approbation des commissions des finances avant même la rédaction définitive du texte soumis aux assemblées.

Attendre, pour s'en soucier, l'approbation des deux chambres sur l'ensemble du texte risque de noyer cette question centrale dans un ensemble d'autres décisions.

Soumettre au vote préalable des commissions les modalités de calcul du solde structurel permet de leur accorder toute l'attention qu'elles méritent.

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa

Cet alinéa ajouté au projet de loi organique par l'Assemblée Nationale surcharge inutilement les membres du Haut Conseil des finances publiques.

Alinéa 6

Supprimer cet alinéa

Cet alinéa ajouté au projet de loi organique par l'Assemblée Nationale surcharge inutilement les membres du Haut Conseil des finances publiques.

Après l'alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Pour chacun des exercices de la période de programmation, l’objectif des dépenses d’assurance vieillesse et l’objectif des dépenses d’allocations familiales ;

Cet amendement vise à renforcer les prérogatives du Parlement et, en particulier, celles de sa commission des affaires sociales, en lui permettant d’examiner dans les lois de programmation les orientations pluriannuelles de dépenses pour les branches vieillesse et famille. Ces objectifs seraient de nature, d’une part, à donner de la visibilité aux gestionnaires de ces régimes, d’autre part, à renforcer la crédibilité des trajectoires financières des administrations de sécurité sociale. La qualité des prévisions budgétaires s’en trouverait accrue.

Les dépenses vieillesse ont par définition des déterminants de long terme qui facilitent leur programmation dès lors que les grands arbitrages politiques sont rendus, après concertation avec les partenaires sociaux. Il en est de même pour la branche famille qui incarne la politique familiale souhaitée par la Nation. Paradoxalement, le pilotage de ces dépenses est plus facile sur le moyen terme, où il s’agit de fixer les « bons » curseurs, qu’en infra-annuel, où il ne saurait être question, pour tenir un objectif annuel, de revenir sur les droits des assurés sociaux.

Certes, l’annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale donne déjà des orientations pluriannuelles pour l’ensemble des régimes obligatoires de base. Cette information n’est pas de même nature que la disposition qui serait introduite en loi de programmation. Les prévisions pluriannuelles jointes au PLFSS présentent l’avantage et l’inconvénient d’être des programmations glissantes, tandis que les objectifs en loi de programmation constituent une programmation particulièrement importante pour garantir l’atteinte de l’objectif de moyen terme du Gouvernement.

Après l'alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques de sécurité sociale définies par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté autres que les régimes obligatoires de base ;

Cet amendement vise à donner une information indispensable sur les perspectives financières que constitue la « boîte noire » constituée par les administrations de sécurité sociale hors du champ du PLFSS : régimes complémentaires et Unedic. Comme le montre le projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017, ces administrations apporteraient une contribution décisive à l’amélioration du solde des administrations de sécurité sociale sans que le niveau de cette contribution, ses déterminants et sa décomposition entre les principaux organismes aient été portés à la connaissance du Parlement.

Alinéa 1

Remplacer les mots :

et les lois de finances rectificatives

par les mots :

, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale

En cours d’année, les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, comme les lois de finances rectificatives, ont un impact sur le solde structurel et sur le solde effectif des administrations publiques. Il est nécessaire que le Parlement soit informé des conséquences des votes pouvant intervenir par un article liminaire au PLFSS rectificatif. L’article présenterait un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques.

Après l'article 6

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi de financement de la sécurité sociale comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour le dernier exercice clos, l’année en cours et l’année à venir, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale définies par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre.

Le cas échéant, l’écart aux soldes prévus par la loi de programmation des finances publiques est indiqué.

L’article liminaire du projet de loi de finances constaterait pour l’ensemble des administrations publiques les prévisions de solde structurel et de solde effectif pour l’année en cours et les écarts éventuels avec les lois de programmation. Cet article liminaire serait « rappelé » après examen du PLF et du PLFSS pour assurer la coordination après les votes intervenus au Parlement.

Il est proposé que le PLFSS contienne lui aussi un article liminaire pour le champ des administrations de sécurité sociale. Ceci permettrait au PLFSS de changer d’envergure. Le Parlement aurait au moment du PLFSS une vision plus éclairée de l’ensemble du champ des administrations de sécurités sociale, conforme à la comptabilisation des dépenses en comptabilité nationale et au mode de raisonnement adopté dans les textes européens. La disposition permettrait un vote « thématique » au Parlement sur le solde structurel des administrations de sécurité sociale.

Elle n’induit pas de difficulté pratique de mise en œuvre : le calcul d’un solde structurel pour un sous-secteur des administrations publiques, les administrations de sécurité sociale, est techniquement possible. Il n’y aurait pas davantage de difficulté de coordination entre le PLF et le PLFSS compte tenu de la date d’adoption du PLFSS, qui a lieu après le vote de la première partie du PLF au Sénat.

I. - Alinéa 2

Remplacer le mot :

dix

par le mots :

douze

II. - Alinéa 4, première phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Six membres nommés, respectivement, par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, les présidents des commissions des finances et des affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macro-économiques et des finances publiques ; ces membres sont nommés après audition publique conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales de l'assemblée concernée.

Cet amendement vise à permettre aux commissions des affaires sociales des assemblées de nommer un membre au Haut Conseil compte tenu de l’importance de la protection sociale au sein des finances publiques.

Alinéa 1, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Au plus tard une semaine avant que le Conseil d’Etat soit saisi du projet de loi de finances de l’année, le Gouvernement transmet au Haut Conseil les éléments du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale permettant à ce dernier d’apprécier la cohérence de l’article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Cet amendement vise à permettre un avis du Haut Conseil sur la cohérence entre les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques et le contenu du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

I. - Alinéa 1

Remplacer les mots :

En vue du dépôt du projet de loi de règlement

par les mots :

Avant le 15 juin de chaque année

II. - Alinéas 2 et 3

Rédiger ainsi ces alinéas :

Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.

Lorsque l’avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le débat prévu à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée et à l’article L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale est obligatoire. Dans le rapport mentionné aux deux articles précités, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts et présente les mesures de correction envisagées.

Cet amendement vise à permettre au Haut Conseil de disposer du projet de loi de règlement et du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale pour émettre son avis sur les écarts importants entre l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. La commission des comptes rend son rapport entre le 15 avril et le 15 juin chaque année.

Le dispositif aujourd’hui proposé fait du projet de loi de règlement le support de discussion sur la constatation d’un éventuel écart par rapport aux orientations pluriannuelles des finances publiques. Ce texte, qui arrête les comptes du seul Etat, conformément à la Constitution et à la LOLF, n’est pas le bon vecteur. Mieux vaut viser le débat d’orientation des finances publiques qui est par nature un débat consolidé, couvrant l’ensemble des administrations publiques.

Afin de permettre au Parlement tout entier de se saisir de cet avis, il est proposé, en cas d’écart important, que le débat d’orientation des finances publiques soit alors obligatoire. Dans le rapport préparatoire à ce débat, le Gouvernement exposerait les raisons de ces écarts et présenterait les mesures de correction envisagées.

Après l'alinéa 13

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

… - La première phrase du deuxième alinéa du II de l'article L. O. 111-3 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigée : 

« Outre l’article liminaire mentionné à l’article 6 de la loi organique n°    du     relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de financement rectificative comprend deux parties distinctes. »

Amendement de conséquence.

Alinéa 1

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

I. - L’article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée est ainsi rédigé :

« Art. 50. - En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l’ouverture de la session ordinaire un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation.

Le présent amendement prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation est un rapport d’intérêt conjoint pour l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année.

Après l'article 17 C

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au 3° du B du V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, les mots : « modifiant les règles relatives aux cotisations » sont supprimés.

Cet amendement vise à réparer une erreur matérielle commise lors de la modification du code de la sécurité sociale par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale.

Afin d’élargir le champ des dispositions susceptibles de figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale, le c du 1° de l’article 2 de cette loi organique a modifié le 3° du B du V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. Au lieu des dispositions « modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions » affectées aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, il s’agissait de mentionner, plus largement, les dispositions « relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement » de ces cotisations et contributions (amendement n° 9 du Gouvernement déposé à l’Assemblée nationale le 8 octobre 2010). Une erreur dans l’établissement du texte final a cependant conduit à ajouter les nouvelles dispositions aux dispositions existantes, au lieu de les y substituer, rendant la rédaction inintelligible (dispositions « relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement... »).

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par le membre de phrase :

ces membres sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ;

Cet amendement remédie à l’asymétrie du texte de l’article 8, qui prévoit l’audition, par les commissions des finances de l’assemblée concernée, des quatre membres du Haut Conseil des finances publiques désignés par les présidents et les présidents des commission des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, alors que la même procédure n’est pas envisagée pour les membres désignées par le premier président de la Cour des comptes.

Cette asymétrie ne rencontre aucune justification.

Il est donc proposé de prévoir que les membres choisis par le premier président sont nommés après leur audition publique par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Dernière phrase

Remplacer les mots :

peut rendre

par le mot :

rend

L’objet de cet amendement est de prévoir que dans le cas des projets de loi de finances rectificatives, le Haut conseil des finances publiques rend nécessairement un avis sur les prévisions macroéconomiques et sur la conformité à la trajectoire de solde structurel de la LPFP (comme dans le cas des lois de finances de l’année).

Il s’agit ainsi d’éviter un « point de fuite » qui permettrait au Gouvernement de s’écarter de son objectif en raison de l’abstention du Haut Conseil.

L’argument de l’urgence invoqué pour rendre facultative la saisine de celui-ci n’est pas recevable : le Haut Conseil a la faculté de se réunir dans des délais très rapides.

Dernière phrase

Remplacer les mots :

peut rendre

par le mot :

rend

L’objet de cet amendement est de prévoir qu’en cas de modification des prévisions macroéconomiques en cours d’examen d’un projet de loi de programmation des finances publiques, d’un projet de loi de finances ou d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Haut conseil des finances publiques rend nécessairement un avis.

Il s’agit ainsi d’éviter un « point de fuite » qui permettrait au Gouvernement de s’écarter de son objectif en raison de l’abstention du Haut Conseil.

L’argument de l’urgence invoqué pour rendre facultative la saisine de celui-ci n’est pas recevable : le Haut Conseil a la faculté de se réunir dans des délais très rapides.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par les mots :

, notamment pour apprécier les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs

Cet amendement vise à expliciter les moyens d’action et d’expertise dont dispose le Haut Conseil des finances publiques. Si l’on souhaite conforter son indépendance, celui-ci doit pouvoir s’appuyer sur des compétences extérieures pour vérifier l’ensemble des éléments sur lesquels le Gouvernement a bâti ses équilibres.

Après l’article 15

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le président du Haut Conseil des finances publiques gère les crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Ces crédits sont regroupés au sein d’une dotation spécifique de la mission « Pouvoirs publics ». Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables à leur gestion.

Cet amendement portant article additionnel insère dans le projet de loi organique le principe du financement du Haut Conseil par une dotation spécifique, inscrite au sein de la mission « Pouvoirs publics », afin de souligner son indépendance matérielle et fonctionnelle.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Les projets de loi de finances, de loi de finances rectificative et de loi de règlement sont transmis, avant leur dépôt sur le Bureau de l’Assemblée nationale, à la Commission de l’Union européenne.

Celle-ci  émet un avis motivé sur le projet qui lui est transmis. Cet avis porte en particulier sur la conformité du projet de loi avec les prescriptions financières édictées par l’Union européenne  et notamment le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire. Il  est adressé au Président de la République, au Premier ministre et aux commissions des Finances des deux Assemblées et joint au projet de loi.

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire prévoit une coordination étroite entre les institutions de l’Union européenne et les Etats pour la mise en œuvre de ses objectifs. Le présent amendement a pour but d’intégrer la Commission de l’Union européenne dans le processus d’élaboration des lois de finances (en lui transmettant pour avis les projets de loi) sans porter atteinte à la souveraineté de la France et de son Parlement, afin que le respect des obligations résultant dudit traité soit effectif et immédiat.

Alinéas 5 à 7

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

III. – Un rapport annexé au plus prochain projet de loi de finances de l’année et au plus prochain projet de loi de financement de la sécurité  sociale de l’année analyse les mesures proposées par le Gouvernement pour corriger un écart important. Ces mesures peuvent porter sur l’ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue du retour aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Le cas échéant, ce rapport expose et justifie les différences apparaissant, dans l’ampleur et le calendrier de ces mesures, avec les indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l’article 2. L’avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné à l’article 10 comporte une appréciation de ces mesures et, le cas échéant, de ces différences.

La plus prochaine loi de finances de l’année ou loi de financement de la sécurité sociale de l’année comprend les mesures, qui relèvent de leur domaine, visant à corriger un écart important.

Rédiger ainsi cet article :

La loi de programmation des finances publiques participe de l'objectif d'équilibre prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution.

Cet amendement vise à préciser et simplifier la définition générale des lois de programmation.

Rédiger ainsi cet article :

I. - La loi de programmation des finances publiques comprend :

- Une évaluation pluriannuelle des recettes de l’État, ainsi que des affectations de recettes ou prélèvements sur recettes opérés au profit des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociale et du financement de la participation française au budget de l’Union européenne ;

- Une évaluation pluriannuelle des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;

- Une évaluation des dépenses de l’État et des organismes de sécurité sociale, tenant compte de la réalité des besoins sociaux et appréciant les effets des variations conjoncturelles.

II. - La loi de programmation est précédée d’une consultation nationale décentralisée, menée dans les six mois prévus avant le dépôt du projet de loi.

Cette consultation prend la forme d’assises décentralisées au niveau départemental et régional, associant représentants de l’État, des collectivités territoriales, des forces sociales et syndicales, du milieu associatif, de l’enseignement et de la formation.

Les présidents d’association départementale des maires, d’exécutifs départementaux et régionaux, de chambres consulaires, les responsables élus au niveau départemental et régional des organisations syndicales représentatives, le cas échéant les présidents d’université, les membres du Conseil économique social et environnemental, les membres des conseils économiques sociaux et environnementaux régionaux sont participants de droit de ces assises décentralisées organisées par le représentant de l’État dans le département et/ou la région.

Les propositions et avis émis par les assises sont pris en compte dans la loi de programmation.

La loi de programmation comprend également des dispositions relatives à la réalisation des opérations d’équipement financées par ou avec le concours de l’État.

La loi de programmation des finances publiques peut comporter des dispositions relatives au recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques.

Cet amendement vise à repenser les objectifs généraux de la programmation des finances publiques.

Supprimer cet article.

Cet amendement s’oppose par principe, à la mise en place de mesures coercitives qui seraient prises sans contrôle démocratique.

Alinéas 5, 6, 7, 9 et 10.

Supprimer ces alinéas.

Amendement de simplification.

Supprimer cet article.

Cet article étant un pur article d'affichage, il est proposé de le supprimer.

I. – Alinéa 1

Après les mots :

elles portent

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

l’état de réalisation de la loi de programmation.

II. – Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

Amendement de simplification.

Rédiger ainsi cet article :

La loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant l'état de réalisation de la loi de programmation.

Amendement de simplification.

Supprimer cet article.

La création du Haut Conseil des finances publiques n’apporte rien à la démarche nécessaire de concertation démocratique et de dialogue préparatoire aux lois de finances.

Supprimer cet article.

La démarche de programmation des finances publiques justifie pleinement un autre type de consultation et de concertation que celui ici prévu.

Supprimer cet article.

Il est grand temps que la Loi de finances comme la Loi de programmation de la Sécurité Sociale, fasse l’objet d’un large débat citoyen, intéressant l’ensemble de la population et de la société.

Ce n’est pas cet article qui peut répondre à cette exigence.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence avec celui déposé sur l’article 10.

Supprimer cet article.

Le dispositif de l’article 12 souffre des mêmes limites que les articles précédents.

Supprimer cet article.

S’il est bien un domaine où il est temps que la représentation nationale, comme la société dans son ensemble, puisse être réinvestie de responsabilités et de pouvoirs de contrôle, c’est celui de la construction européenne.

C’est le sens de cet amendement.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence.

Supprimer cet article.

La création du Haut Conseil des Finances Publiques n’étant pas une avancée du droit, il est proposé de supprimer cet article, d’autant que le Haut Conseil semble avoir ici une portée plus normative qu’indicative.

Alinéas 8 à 16

Supprimer ces alinéas.

Amendement de cohérence.

Rédiger ainsi cet article :

La présente loi organique s'applique à compter du 1^er mars 2013.

Amendement de simplification.

Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

4° Le président de l'Observatoire français des conjonctures économiques ou un membre de l'Observatoire français des conjonctures économiques désigné par son président.

Même si l'indépendance des membres de l'INSEE ne fait pas de doute, il convient de noter que son directeur général est révocable par décret pris en Conseil des ministres. Dès lors, il est difficile de s'assurer qu'il soit à même d'évaluer en toute indépendance les prévisions du Gouvernement. Plusieurs polémiques, comme celle de 2007 relative au report contesté de la publication d'une enquête sur les chiffres du chômage, corroborent ces doutes.

D'après ses statuts, résultant d'une convention entre l'Etat et la Fondation nationale des sciences politiques, l'OFCE est un organisme chargé d'étudier scientifiquement et en toute indépendance la conjoncture de l'économie française et de formuler des prévisions économiques à court, moyen et long terme. L'OFCE est reconnu pour la qualité de ses travaux et de ses prévisions. La présence de son président, qui n'est pas révocable, ou d'un de ses membres, apporterait au Haut Conseil une expertise scientifique qui fait défaut à sa composition actuelle.

I. – Après l’alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Le président de l’Observatoire français des conjonctures économiques ou un membre de l’Observatoire français des conjonctures économiques désigné par son président.

II. – En conséquence, alinéa 3

Remplacer le chiffre :

quatre

par le chiffre :

trois

D'après ses statuts, résultant d'une convention entre l'Etat et la Fondation nationale des sciences politiques, l'OFCE est un organisme chargé d'étudier scientifiquement et en toute indépendance la conjoncture de l'économie française et de formuler des prévisions économiques à court, moyen et long terme. L'OFCE est reconnu pour la qualité de ses travaux et de ses prévisions. La présence de son président, qui n'est pas révocable, ou d'un de ses membres, apporterait au Haut Conseil une expertise scientifique qui fait défaut à sa composition actuelle.

La volonté de ne pas augmenter le nombre total de membres du Haut Conseil ainsi que le poids de la Cour des comptes dans la composition actuelle incitent à substituer le membre de l'OFCE à un membre de la Cour des comptes.

Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

L’ensemble des membres nommés au titre du précédent alinéa doit comporter au moins autant de femmes que d’hommes. Pour tenir compte du renouvellement par moitié décrit aux dixième et onzième alinéas, les deux membres qui sont renouvelés concomitamment, tous les trente mois, comportent au moins une femme. Les deux personnalités chargées de les nommer s'entendent pour parvenir ainsi à cette parité.

L'objectif de parité revendiqué pour le Parlement et le Gouvernement doit également s'appliquer aux institutions telles que le Haut Conseil.

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Quatre membres proposés, conjointement, par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont auditionnés publiquement par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ; ils sont nommés après que la liste des quatre noms a été adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, respectivement, par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Si la liste n'est pas adoptée par une des deux commissions au moins, une seconde liste est proposée. Si elle est rejetée à nouveau, les quatre membres sont nommés respectivement par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, après auditions mais sans vote. Ces membres ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

Eu égard aux importantes fonctions du Haut conseil, il convient de s'assurer de la diversité et de la représentativité de ses membres. Si le règlement de l'Assemblée nationale prévoit que la présidence de la commission des finances revient à l'opposition, il ne s'agit au Sénat que d'une pratique. Le dispositif proposé permet une concertation conjointe sur l'ensemble des quatre membres, ce qui permet de mieux assurer la diversité et la représentativité. De plus, par l’assentiment à la majorité des deux tiers, il incite à un large consensus sur le choix des membres.

Alinéa 4

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

2° Deux membres proposés, conjointement, par le Président de l'Assemblée nationale et le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont auditionnés publiquement par la commission des finances de l'Assemblée nationale ; ils sont nommés après que la liste des deux noms a été adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Si la liste n'est pas adoptée, une seconde liste est proposée. Si elle est rejetée à nouveau, les deux membres sont nommés respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, après auditions mais sans vote. Ces membres ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

2° bis Deux membres proposés, conjointement, par le Président du Sénat et le président de la commission des finances du Sénat, en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont auditionnés publiquement par la commission des finances du Sénat ; ils sont nommés après que la liste des deux noms a été adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés par la commission des finances du Sénat. Si la liste n'est pas adoptée, une seconde liste est proposée. Si elle est rejetée à nouveau, les deux membres sont nommés respectivement par le Président du Sénat et le président de la commission des finances du Sénat, après auditions mais sans vote. Ces membres ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

Eu égard aux importantes fonctions du Haut conseil, il convient de s'assurer de la diversité et de la représentativité de ses membres. Si le règlement de l'Assemblée nationale prévoit que la présidence de la commission des finances revient à l'opposition, il ne s'agit au Sénat que d'une pratique. Le dispositif proposé permet une concertation conjointe sur chaque binôme de membres, ce qui permet de mieux assurer la diversité et la représentativité. De plus, par l’assentiment à la majorité des deux tiers, il incite à un large consensus sur le choix des membres.

Alinéa 2, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

De nombreuses dispositions de ce projet de loi visent à assurer la transparence des avis du Haut Conseil dans un contexte où l'objet de ces avis, les prévisions économiques et le PIB potentiel, est par définition sujet à des débats contradictoires complexes. Il serait donc fallacieux, scientifiquement aussi bien que politiquement, de faire mine d'ignorer ce débat en le réduisant par défaut à une position unique. Cela pourrait même faire peser des soupçons sur l'indépendance de l'institution. La mention de débats contradictoires, puisqu'ils sont ici naturels, n'ôtera rien à la force de l'avis du Haut Conseil, dont la décision est légitimée par un vote. En outre, la préservation du secret des délibérations garantit la liberté et l'indépendance de ses membres.

Au Parlement, les commissions d'enquête, pourtant parfois sensibles, fonctionnent sur ce mode, de même que la Cour suprême des Etats-Unis, qui est critiquée pour sa puissance et non pas pour sa faiblesse. Aux Etats-Unis toujours, le Comité de politique monétaire publie des minutes anonymisées de ses réunions.

L'amendement propose de ne pas interdire par principe la publication d'opinions dissidentes mais ne l'autorise pas explicitement : il laisse le Haut Conseil juge de son fonctionnement sur ce point.

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

des calculs

insérer les mots :

et des hypothèses

Conformément à la modification introduite par la commission des finances du Sénat à l'article 5, visant à demander au Gouvernement de préciser ses hypothèses de PIB potentiel, il s'agit ici de rappeler, comme le fait le rapporteur général à la page 62 de son rapport, que le solde structurel n'est pas une variable économique vraiment objectivable et que sa détermination ne nécessite pas seulement des calculs mais bel et bien des hypothèses.

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par les mots :

en matière de finances publiques et de politiques publiques sur la base des éléments mentionnés au dernier alinéa de l'article 5 de la présente loi organique

Il appartient au Haut Conseil d'éclairer le Gouvernement et le Parlement sur le réalisme de la trajectoire de la France par rapport à ses engagements européens, qu'il s'agisse des objectifs de solde budgétaire ou des objectifs stratégiques, par exemple sociaux et environnementaux. En effet, l'ensemble de ces objectifs sont potentiellement contradictoires et en en privilégiant un seul, le Haut conseil donne indirectement des consignes au Parlement. Il ne s'agit pas pour le Haut conseil d'entrer dans le détail de chaque politique publique mais simplement d'émettre un avis sur les éléments fournis par le Gouvernement mentionnés à l'alinéa 10 de l'article 5 du présent projet de loi organique, et d'apprécier ainsi la pertinence de la trajectoire empruntée pour atteindre ses objectifs.

Après l'alinéa 8

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Les hypothèses ayant permis l'estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, et notamment les hypothèses d'élasticité à la conjoncture des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne.

Les hypothèses nécessaires à l'estimation du solde structurel comprennent le PIB potentiel mais aussi la "réactivité" à la croissance du PIB des recettes et des dépenses, qui n'est pas nécessairement linéaire. Cet amendement s'inscrit dans la ligne de l'amendement à l'article 5 présenté par le rapporteur général en commission.

Après l'alinéa 3

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Il est indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Comme l'indique le rapporteur général page 62 de son rapport, l'estimation du solde structurel d'une année donnée peut évoluer au fil des ans, à mesure que les données concernant le cycle économique en cours s'accumulent. Etant donné qu'il n'y a pas nécessairement de loi de programmation des finances publiques tous les ans, il est très important de savoir si les soldes que l'on compare sont fondés sur les mêmes hypothèses.

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Il est également indiqué, dans l'exposé des motifs du projet de loi de règlement, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de finances de l'année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Comme l'indique le rapporteur général page 62 de son rapport, l'estimation du solde structurel d'une année donnée peut évoluer au fil des ans, à mesure que les données concernant le cycle économique en cours s'accumulent. Etant donné qu'il n'y a pas nécessairement de loi de programmation des finances publiques tous les ans, et que la loi de règlement intervient plus d'un an après la loi de finances de l'année, il est très important de savoir si les soldes que l'on compare sont fondés sur les mêmes hypothèses.

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Le Gouvernement précise si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel de l'année sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Comme l'indique le rapporteur général page 62 de son rapport, l'estimation du solde structurel d'une année donnée peut évoluer au fil des ans, à mesure que les données concernant le cycle économique en cours s'accumulent. Etant donné qu'il n'y a pas nécessairement de loi de programmation des finances publiques tous les ans, il est très important de savoir si les soldes que l'on compare sont fondés sur les mêmes hypothèses.

Après la deuxième phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Le Gouvernement précise dans l'exposé des motifs du projet de loi si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel dans le projet de loi de finances rectificative ou dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Comme l'indique le rapporteur général page 62 de son rapport, l'estimation du solde structurel d'une année donnée peut évoluer au fil des ans, à mesure que les données concernant le cycle économique en cours s'accumulent. Etant donné qu'il n'y a pas nécessairement de loi de programmation des finances publiques tous les ans, il est très important de savoir si les soldes que l'on compare sont fondés sur les mêmes hypothèses.

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Dans son avis, le Haut Conseil indique si la prise en compte de la réactualisation des différentes hypothèses ayant permis l'estimation du solde structurel de l'année considérée aurait produit des écarts sensiblement différents.

Comme l'indique le rapporteur général dans son rapport, l'estimation du solde structurel d'une année donnée peut évoluer au fil des ans, à mesure que les données concernant le cycle économique en cours s'accumulent. C'est tout l'intérêt de la notion de solde structurel que de s'adapter à la conjoncture, figer les hypothèses de PIB potentiel est à cet égard contradictoire. Le présent amendement n'impose toutefois aucunement au Haut Conseil de déclencher le mécanisme de correction sur une hypothèse ou sur une autre, il demande seulement à ce que l'information du Parlement puisse être complète.

Alinéa 8

Remplacer le mot :

peut

par les mots :

ou soixante députés ou soixante sénateurs peuvent

Il s'agit simplement de revaloriser le rôle du Parlement en lui permettant de saisir le Haut Conseil de la constatation d'une situation de circonstances exceptionnelles. Le nombre de députés ou de sénateurs retenu correspond à celui nécessaire à une saisine du Conseil constitutionnel.

Alinéa 3, seconde phrase

Compléter cette phrase par les mots :

et chaque fois que les informations seront disponibles, la décomposition en recettes, dépenses et soldes

Les mouvements d’une année sur l’autre tant en recettes qu’en dépenses entre les différents sous-secteurs rendent nécessaire, au moins en exécution une vue précise qui ne se limite pas aux soldes mais aussi aux évolutions respectives des recettes et des dépenses, sauf à ignorer l’évolution des composantes de celles-ci.

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

avec un tableau de passage permettant la traduction des chiffres en comptabilité générale

Les règles relatives à la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques au sein de l’UEM sont écrites selon les conventions de la comptabilité nationale, or les comptes des sous-secteurs de nos administrations publiques sont adoptés et exécutés en comptabilité générale. La correspondance de l’information financière est une condition d’un jugement éclairé et responsable du Parlement et des citoyens.

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

Dans un rapport annexé à la loi de règlement, est présenté un état des comptes provisoires des administrations publiques de l’année précédente, avec examen des écarts constatés avec le programme de stabilité, tant en recettes qu'en dépenses et soldes pour chacun des sous-secteurs et pour l’ensemble.

Cette rédaction semble apporter une information supplémentaire et indispensable sur l’exécution des comptes des administrations publiques. Le 2 du présent article se limite aux comparaisons avec les lois financières initiales alors que le respect du programme de stabilité est décisif pour la procédure des déficits excessifs.

Après l'article 13

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des comptes provisoires des administrations publiques de l’année close dès leur transmission à la Commission européenne. Le Haut Conseil rend un avis sur ces informations au regard du programme de stabilité.

La procédure des déficits excessifs s’appliquent, notamment concernant les sanctions, au regard des comptes exécutés et non prévisionnels, c’est pourquoi l’avis du haut conseil sur ceux-ci est indispensable pour remplir les nouvelles missions qui lui sont confiées. Il est plus précis que l’article 16 qui ne prévoit de surveillance qu’au regard des orientations pluriannuelles et non de l’exécution.

Après l'alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé : 

Le Haut Conseil des finances publiques peut demander qu’il lui soit présenté un rapport sur les comptes prévisionnels des administrations publiques locales, selon les modalités de la comptabilité publique et de la comptabilité nationale, ainsi qu’un tableau récapitulatif des comptes prévisionnels agrégés des administrations publiques afin de vérifier leur correspondance avec le programme de stabilité.

Le corps existant de règles prévoit des comptes prévisionnels pour les sous secteurs de l’Etat et de la protection sociale, mais pas encore pour les administrations locales, or, des transferts de dépenses et de ressources entre les trois principaux sous-secteurs s’opèrent souvent d’une année sur l’autre, aussi est-il légitime que le Haut conseil puisse disposer de l’information financière nécessaire pour anticiper les effets que pourraient produire ces transferts qui aboutissent souvent à la déconnexion entre l’administration qui prescrit et celle qui paie.

Alinéa 2, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Si son avis est défavorable dans le cas de l’estimation du produit intérieur brut potentiel, il indique, pour la période couverte par la programmation, celle qu’il retiendra pour l’application du I de l’article 16.

Cet amendement, conjointement avec l’amendement … à l’article 16, a pour objet de faire en sorte que la trajectoire de PIB potentiel utilisée par le Haut Conseil pour évaluer le solde structurel soit celle du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. Pour éviter des abus manifestes de la part du Gouvernement, qui priveraient le TSCG et le présent projet de loi de toute portée en « cassant le thermomètre », le Haut Conseil aurait toutefois la faculté de rendre un avis défavorable à la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques. Il indiquerait alors lui-même quelle trajectoire de PIB potentiel il utilisera pour apprécier le respect de la programmation.

Le présent projet de loi organique doit en effet répondre à un double objectif.

1) Le premier est que la trajectoire de PIB potentiel servant à calculer le solde structurel doit être fixée une fois pour toutes au début de la programmation, et ne pas pouvoir être remise en cause par le Haut Conseil.

A défaut, les dispositions des lois de programmation des finances publiques fixant des plafonds de dépenses ou des planchers de mesures nouvelles sur les recettes n’auraient aucun sens, puisque leur respect ne garantirait pas celui de la trajectoire de solde structurel. Par ailleurs, cela permettrait au Haut Conseil de fixer, de manière largement discrétionnaire, l’effort devant être réalisé sur les dépenses et les recettes.

De ce point de vue, le texte initial, comme celui adopté par l’Assemblée nationale, aurait été inapplicable en pratique. La commission des finances du Sénat a utilement amélioré le texte, en adoptant un article 8 bis incitant le Haut Conseil à retenir la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation et précisant qu’à défaut, il devra publier sa méthodologie, ce qui l’incitera à réfléchir à deux fois avant de retenir une autre trajectoire. L’article 8 bis est parfois mal compris, parce qu’en encadrant les modalités de détermination du PIB potentiel par le Haut Conseil, il reconnaît qu’il a cette possibilité. Mais cette possibilité figure dans le texte initial, et si on ne l’encadre pas le Haut Conseil pourrait en abuser, et imposer de fait au législateur l’ampleur des mesures à prendre sur les dépenses et les recettes.

2) Compte tenu du rôle essentiel que jouera la trajectoire de PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques, il est indispensable de s’assurer que celle-ci n’est pas biaisée.

Or – comme le montre le rapport de la commission des finances –, les hypothèses de croissance effective des gouvernements successifs ont présenté depuis quinze ans un fort biais optimiste. Avec le TSCG, qui raisonne en termes de solde structurel, l’hypothèse de croissance effective va perdre de son importance, et les gouvernements vont être incités à retenir des hypothèses optimistes pour le PIB potentiel. Certes, le texte adopté par la commission des finances prévoit que l’avis du Haut Conseil devra notamment porter, dans le cas des projets de loi de programmation, sur la trajectoire de PIB potentiel ; mais cet avis serait purement consultatif. Dans ces conditions, il est certain que les gouvernements retiendront des estimations du PIB potentiel biaisées à la hausse. Quand, à la fin de 2010, a été votée la loi de programmation 2011-2014, chacun savait que la croissance ne serait pas de 2,5 % par an de 2012 à 2014, ce qui n’a pas empêché ce texte d’être adopté avec ces hypothèses, ce qui privait de toute portée pratique son plafond de dépenses et son plancher de mesures nouvelles sur les recettes, correspondant à un effort bien trop faible.

Il n’est donc pas possible, comme on  pourrait a priori l’envisager, de se contenter de prévoir que le Haut Conseil utilise, pour son estimation du solde structurel, la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques.

Le solde structurel sera probablement proche de l’équilibre d’ici quelques années. Si l’on se contentait de prévoir que le Haut Conseil utilise nécessairement cette trajectoire de PIB potentiel, le Gouvernement pourrait alors faire adopter une loi de programmation des finances publiques reposant sur une estimation de la croissance potentielle de, par exemple, 2 % par an (contre actuellement 1,1 % pour la Commission européenne et environ 1,5 % pour le projet de loi de programmation des finances publiques). Si le taux couramment utilisé est alors de 1,5 %, cela implique que le solde structurel, estimé selon la méthodologie habituelle, se dégradera de 0,25 point de PIB par an, soit 1,25 point de PIB sur la législature. Comme en plus le mécanisme de correction prévu par l’article 16 ne se déclenche qu’avec un dérapage d’au moins 0,5 point de PIB, cela signifie que l’on pourrait avoir, à la fin de cette législature, un déficit structurel de 1,75 point de PIB, sans que rien ne se passe.

La Commission européenne a déjà accepté d’interpréter de manière très souple la notion de « dispositions contraignantes et permanentes », puisque selon elle elles n’ont pas besoin d’être juridiquement contraignantes, et qu’une loi de programmation des finances publiques, que l’on modifiera tous les deux ans pour actualiser et prolonger le budget triennal de l’Etat, est selon elle suffisamment « permanente ». Si en plus on « cassait le thermomètre » en inscrivant que le Haut Conseil utilise systématiquement la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques, le présent projet de loi organique ne servirait plus à rien. A moins de considérer que l’article 3 du TSCG ne veut rien dire, il ne serait de fait pas respecté. Et si, à force d’astuce, le TSCG se trouvait vidé de toute portée, cela pourrait susciter une crise de confiance avec l’Allemagne.

3) Cet amendement a pour objet de renforcer la prévisibilité découlant de l’article 8 bis, sans priver le Haut Conseil de toute faculté d’appréciation en matière d’estimation du PIB potentiel.

La procédure serait la suivante :

-          lors de l’examen du projet de LPFP, le Haut Conseil rendrait, comme le prévoit le texte adopté par la commission des finances, un avis sur la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé ;

-          la différence serait, comme le prévoit cet amendement, qu’en cas d’avis défavorable – qu’il ne rendrait qu’en cas d’abus manifeste –, le Haut Conseil fixerait lui-même la trajectoire de PIB potentiel qu’il utilisera pour estimer le solde structurel ;

-          enfin, l’amendement … à l’article 16 prévoit, par coordination, que la trajectoire de PIB potentiel utilisée par le Haut Conseil pour la mise en œuvre du mécanisme de correction est celle figurant dans le rapport annexé à la LPFP, sauf si le Haut Conseil lui a donné un avis défavorable. Dans ce cas, le Haut Conseil utiliserait la trajectoire qu’il aurait annoncée dans son avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Est insincère une loi de programmation des finances publiques dont le Haut Conseil n’a pas avalisé les prévisions macroéconomiques.

Cet amendement a pour objet de mettre le présent projet de loi organique en conformité avec le droit communautaire, tel qu’il devrait résulter du two-pack, qui doit être adopté d’ici la fin de l’année – plus précisément, avec la proposition de règlement relatif à la surveillance des plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs des États membres de la zone euro. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi organique indique d’ailleurs, paradoxalement, que celui-ci a notamment pour objet de se conformer par anticipation à ce texte.

La proposition de règlement précitée prévoit que les plans budgétaires à moyen terme (que les Etats devront présenter en même temps que leurs programmes de stabilité), les « lois budgétaires relatives aux administrations publiques » (en France, les LF et LFSS) et les « projets de plan budgétaire pour l'année suivante » (que les Etats devront présenter au plus tard le 15 octobre) devront reposer sur des « prévisions macroéconomiques indépendantes ». Bien qu’en l’état actuel de sa rédaction, ce texte permette que ces prévisions soient seulement « avalisées », un simple avis consultatif, comme celui prévu par le présent projet de loi organique, ne respecte manifestement pas cette exigence.

Certes, le Conseil constitutionnel indique, dans le considérant 27 de sa décision n° 2012−653 DC du 9 août 2012 : « Considérant que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ; (…) ». Cependant il ne s’agit pas là d’une évolution de sa jurisprudence, et, compte tenu de l’impossibilité pratique de prévoir la croissance, il est évident qu’en l’état actuel du texte proposé, il ne censurerait pas un texte financier au motif qu’il reposerait sur une prévision de croissance qui aurait reçu un avis défavorable du Haut Conseil.

Comme le souligne régulièrement la commission des finances, depuis la fin des années 1990, les prévisions de croissance pour l’année suivante associées aux projets de loi de finances ont été en moyenne supérieures de 0,3 point à la prévision du consensus des conjoncturistes, et de 0,7 point à la croissance observée. Les hypothèses de croissance associées aux trois années suivantes, couvertes par les programmes de stabilité, ont quant à elles été supérieures d’au moins 0,5 point à la croissance potentielle, telle qu’elle était alors habituellement évaluée. Ce biais optimiste systématique a gravement faussé la sincérité globale des textes financiers et des programmations de la décennie écoulée.

L’usage en France étant que le Gouvernement retient des hypothèses de croissance se situant systématiquement dans le haut de l’intervalle de prévisions des conjoncturistes, ce qui est régulièrement dénoncé sans que cela ait le moindre effet, un simple avis du HCFP ne permettrait pas de modifier cette situation.

Cet amendement propose donc d’inscrire dans la loi organique que le refus du Haut Conseil d’avaliser les prévisions macroéconomiques entraîne l’insincérité du texte concerné, et donc son inconstitutionnalité.

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Est insincère une loi de finances de l’année ou une loi de financement de la sécurité sociale de l’année dont le Haut Conseil n’a pas avalisé les prévisions macroéconomiques.

Cet amendement a pour objet de mettre le présent projet de loi organique en conformité avec le droit communautaire, tel qu’il devrait résulter du two-pack, qui doit être adopté d’ici la fin de l’année – plus précisément, avec la proposition de règlement relatif à la surveillance des plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs des États membres de la zone euro. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi organique indique d’ailleurs, paradoxalement, que celui-ci a notamment pour objet de se conformer par anticipation à ce texte.

La proposition de règlement précitée prévoit que les plans budgétaires à moyen terme (que les Etats devront présenter en même temps que leurs programmes de stabilité), les « lois budgétaires relatives aux administrations publiques » (en France, les LF et LFSS) et les « projets de plan budgétaire pour l'année suivante » (que les Etats devront présenter au plus tard le 15 octobre) devront reposer sur des « prévisions macroéconomiques indépendantes ». Bien qu’en l’état actuel de sa rédaction, ce texte permette que ces prévisions soient seulement « avalisées », un simple avis consultatif, comme celui prévu par le présent projet de loi organique, ne respecte manifestement pas cette exigence.

Certes, le Conseil constitutionnel indique, dans le considérant 27 de sa décision n° 2012−653 DC du 9 août 2012 : « Considérant que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ; (…) ». Cependant il ne s’agit pas là d’une évolution de sa jurisprudence, et, compte tenu de l’impossibilité pratique de prévoir la croissance, il est évident qu’en l’état actuel du texte proposé, il ne censurerait pas un texte financier au motif qu’il reposerait sur une prévision de croissance qui aurait reçu un avis défavorable du Haut Conseil.

Comme le souligne régulièrement la commission des finances, depuis la fin des années 1990, les prévisions de croissance pour l’année suivante associées aux projets de loi de finances ont été en moyenne supérieures de 0,3 point à la prévision du consensus des conjoncturistes, et de 0,7 point à la croissance observée. Les hypothèses de croissance associées aux trois années suivantes, couvertes par les programmes de stabilité, ont quant à elles été supérieures d’au moins 0,5 point à la croissance potentielle, telle qu’elle était alors habituellement évaluée. Ce biais optimiste systématique a gravement faussé la sincérité globale des textes financiers et des programmations de la décennie écoulée.

L’usage en France étant que le Gouvernement retient des hypothèses de croissance se situant systématiquement dans le haut de l’intervalle de prévisions des conjoncturistes, ce qui est régulièrement dénoncé sans que cela ait le moindre effet, un simple avis du HCFP ne permettrait pas de modifier cette situation.

Cet amendement propose donc d’inscrire dans la loi organique que le refus du Haut Conseil d’avaliser les prévisions macroéconomiques entraîne l’insincérité du texte concerné, et donc son inconstitutionnalité.

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Est insincère une loi de finances rectificative ou une loi de financement rectificative de la sécurité sociale dont les prévisions macroéconomiques ont fait l’objet d’un avis défavorable du Haut Conseil.

Cet amendement a pour objet de mettre le présent projet de loi organique en conformité avec le droit communautaire, tel qu’il devrait résulter du two-pack, qui doit être adopté d’ici la fin de l’année – plus précisément, avec la proposition de règlement relatif à la surveillance des plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs des États membres de la zone euro. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi organique indique d’ailleurs, paradoxalement, que celui-ci a notamment pour objet de se conformer par anticipation à ce texte.

La proposition de règlement précitée prévoit que les plans budgétaires à moyen terme (que les Etats devront présenter en même temps que leurs programmes de stabilité), les « lois budgétaires relatives aux administrations publiques » (en France, les LF et LFSS) et les « projets de plan budgétaire pour l'année suivante » (que les Etats devront présenter au plus tard le 15 octobre) devront reposer sur des « prévisions macroéconomiques indépendantes ». Bien qu’en l’état actuel de sa rédaction, ce texte permette que ces prévisions soient seulement « avalisées », un simple avis consultatif, comme celui prévu par le présent projet de loi organique, ne respecte manifestement pas cette exigence.

Certes, le Conseil constitutionnel indique, dans le considérant 27 de sa décision n° 2012−653 DC du 9 août 2012 : « Considérant que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ; (…) ». Cependant il ne s’agit pas là d’une évolution de sa jurisprudence, et, compte tenu de l’impossibilité pratique de prévoir la croissance, il est évident qu’en l’état actuel du texte proposé, il ne censurerait pas un texte financier au motif qu’il reposerait sur une prévision de croissance qui aurait reçu un avis défavorable du Haut Conseil.

Comme le souligne régulièrement la commission des finances, depuis la fin des années 1990, les prévisions de croissance pour l’année suivante associées aux projets de loi de finances ont été en moyenne supérieures de 0,3 point à la prévision du consensus des conjoncturistes, et de 0,7 point à la croissance observée. Les hypothèses de croissance associées aux trois années suivantes, couvertes par les programmes de stabilité, ont quant à elles été supérieures d’au moins 0,5 point à la croissance potentielle, telle qu’elle était alors habituellement évaluée. Ce biais optimiste systématique a gravement faussé la sincérité globale des textes financiers et des programmations de la décennie écoulée.

L’usage en France étant que le Gouvernement retient des hypothèses de croissance se situant systématiquement dans le haut de l’intervalle de prévisions des conjoncturistes, ce qui est régulièrement dénoncé sans que cela ait le moindre effet, un simple avis du HCFP ne permettrait pas de modifier cette situation.

Cet amendement propose donc d’inscrire dans la loi organique que le refus du Haut Conseil d’avaliser les prévisions macroéconomiques entraîne l’insincérité du texte concerné, et donc son inconstitutionnalité.

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Est insincère un texte dont les prévisions macroéconomiques révisées en cours de discussion ont fait l’objet d’un avis défavorable du Haut Conseil.

Cet amendement a pour objet de mettre le présent projet de loi organique en conformité avec le droit communautaire, tel qu’il devrait résulter du two-pack, qui doit être adopté d’ici la fin de l’année – plus précisément, avec la proposition de règlement relatif à la surveillance des plans budgétaires et à la correction des déficits excessifs des États membres de la zone euro. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi organique indique d’ailleurs, paradoxalement, que celui-ci a notamment pour objet de se conformer par anticipation à ce texte.

La proposition de règlement précitée prévoit que les plans budgétaires à moyen terme (que les Etats devront présenter en même temps que leurs programmes de stabilité), les « lois budgétaires relatives aux administrations publiques » (en France, les LF et LFSS) et les « projets de plan budgétaire pour l'année suivante » (que les Etats devront présenter au plus tard le 15 octobre) devront reposer sur des « prévisions macroéconomiques indépendantes ». Bien qu’en l’état actuel de sa rédaction, ce texte permette que ces prévisions soient seulement « avalisées », un simple avis consultatif, comme celui prévu par le présent projet de loi organique, ne respecte manifestement pas cette exigence.

Certes, le Conseil constitutionnel indique, dans le considérant 27 de sa décision n° 2012−653 DC du 9 août 2012 : « Considérant que le Conseil constitutionnel est chargé de contrôler la conformité à la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ; que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincérité de ces lois ; qu'il aura à exercer ce contrôle en prenant en compte l'avis des institutions indépendantes préalablement mises en place ; (…) ». Cependant il ne s’agit pas là d’une évolution de sa jurisprudence, et, compte tenu de l’impossibilité pratique de prévoir la croissance, il est évident qu’en l’état actuel du texte proposé, il ne censurerait pas un texte financier au motif qu’il reposerait sur une prévision de croissance qui aurait reçu un avis défavorable du Haut Conseil.

Comme le souligne régulièrement la commission des finances, depuis la fin des années 1990, les prévisions de croissance pour l’année suivante associées aux projets de loi de finances ont été en moyenne supérieures de 0,3 point à la prévision du consensus des conjoncturistes, et de 0,7 point à la croissance observée. Les hypothèses de croissance associées aux trois années suivantes, couvertes par les programmes de stabilité, ont quant à elles été supérieures d’au moins 0,5 point à la croissance potentielle, telle qu’elle était alors habituellement évaluée. Ce biais optimiste systématique a gravement faussé la sincérité globale des textes financiers et des programmations de la décennie écoulée.

L’usage en France étant que le Gouvernement retient des hypothèses de croissance se situant systématiquement dans le haut de l’intervalle de prévisions des conjoncturistes, ce qui est régulièrement dénoncé sans que cela ait le moindre effet, un simple avis du HCFP ne permettrait pas de modifier cette situation.

Cet amendement propose donc d’inscrire dans la loi organique que le refus du Haut Conseil d’avaliser les prévisions macroéconomiques entraîne l’insincérité du texte concerné, et donc son inconstitutionnalité.

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Pour ce calcul, le Haut Conseil utilise la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques ou, s’il a exprimé un avis défavorable à son sujet dans l’avis prévu à l’article 9, celle qu’il a annoncée à cette occasion. Dans le cas de la loi de programmation des finances publiques en vigueur au moment de l’entrée en vigueur de la présente loi organique, la trajectoire de produit intérieur brut potentiel prise en compte par le Haut Conseil est celle figurant dans le rapport annexé à cette même loi.

Cet amendement, conjointement avec l’amendement … à l’article 9, a pour objet de faire en sorte que la trajectoire de PIB potentiel utilisée par le Haut Conseil pour évaluer le solde structurel soit celle du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. Pour éviter des abus manifestes de la part du Gouvernement, qui priveraient le TSCG et le présent projet de loi de toute portée en « cassant le thermomètre », le Haut Conseil aurait toutefois la faculté de rendre un avis défavorable à la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques. Il indiquerait alors lui-même quelle trajectoire de PIB potentiel il utilisera pour apprécier le respect de la programmation.

Le présent projet de loi organique doit en effet répondre à un double objectif.

1) Le premier est que la trajectoire de PIB potentiel servant à calculer le solde structurel doit être fixée une fois pour toutes au début de la programmation, et ne pas pouvoir être remise en cause par le Haut Conseil.

A défaut, les dispositions des lois de programmation des finances publiques fixant des plafonds de dépenses ou des planchers de mesures nouvelles sur les recettes n’auraient aucun sens, puisque leur respect ne garantirait pas celui de la trajectoire de solde structurel. Par ailleurs, cela permettrait au Haut Conseil de fixer, de manière largement discrétionnaire, l’effort devant être réalisé sur les dépenses et les recettes.

De ce point de vue, le texte initial, comme celui adopté par l’Assemblée nationale, aurait été inapplicable en pratique. La commission des finances du Sénat a utilement amélioré le texte, en adoptant un article 8 bis incitant le Haut Conseil à retenir la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation et précisant qu’à défaut, il devra publier sa méthodologie, ce qui l’incitera à réfléchir à deux fois avant de retenir une autre trajectoire. L’article 8 bis est parfois mal compris, parce qu’en encadrant les modalités de détermination du PIB potentiel par le Haut Conseil, il reconnaît qu’il a cette possibilité. Mais cette possibilité figure dans le texte initial, et si on ne l’encadre pas le Haut Conseil pourrait en abuser, et imposer de fait au législateur l’ampleur des mesures à prendre sur les dépenses et les recettes.

2) Compte tenu du rôle essentiel que jouera la trajectoire de PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques, il est indispensable de s’assurer que celle-ci n’est pas biaisée.

Or – comme le montre le rapport de la commission des finances –, les hypothèses de croissance effective des gouvernements successifs ont présenté depuis quinze ans un fort biais optimiste. Avec le TSCG, qui raisonne en termes de solde structurel, l’hypothèse de croissance effective va perdre de son importance, et les gouvernements vont être incités à retenir des hypothèses optimistes pour le PIB potentiel. Certes, le texte adopté par la commission des finances prévoit que l’avis du Haut Conseil devra notamment porter, dans le cas des projets de loi de programmation, sur la trajectoire de PIB potentiel ; mais cet avis serait purement consultatif. Dans ces conditions, il est certain que les gouvernements retiendront des estimations du PIB potentiel biaisées à la hausse. Quand, à la fin de 2010, a été votée la loi de programmation 2011-2014, chacun savait que la croissance ne serait pas de 2,5 % par an de 2012 à 2014, ce qui n’a pas empêché ce texte d’être adopté avec ces hypothèses, ce qui privait de toute portée pratique son plafond de dépenses et son plancher de mesures nouvelles sur les recettes, correspondant à un effort bien trop faible.

Il n’est donc pas possible, comme on  pourrait a priori l’envisager, de se contenter de prévoir que le Haut Conseil utilise, pour son estimation du solde structurel, la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques.

Le solde structurel sera probablement proche de l’équilibre d’ici quelques années. Si l’on se contentait de prévoir que le Haut Conseil utilise nécessairement cette trajectoire de PIB potentiel, le Gouvernement pourrait alors faire adopter une loi de programmation des finances publiques reposant sur une estimation de la croissance potentielle de, par exemple, 2 % par an (contre actuellement 1,1 % pour la Commission européenne et environ 1,5 % pour le projet de loi de programmation des finances publiques). Si le taux couramment utilisé est alors de 1,5 %, cela implique que le solde structurel, estimé selon la méthodologie habituelle, se dégradera de 0,25 point de PIB par an, soit 1,25 point de PIB sur la législature. Comme en plus le mécanisme de correction prévu par l’article 16 ne se déclenche qu’avec un dérapage d’au moins 0,5 point de PIB, cela signifie que l’on pourrait avoir, à la fin de cette législature, un déficit structurel de 1,75 point de PIB, sans que rien ne se passe.

La Commission européenne a déjà accepté d’interpréter de manière très souple la notion de « dispositions contraignantes et permanentes », puisque selon elle elles n’ont pas besoin d’être juridiquement contraignantes, et qu’une loi de programmation des finances publiques, que l’on modifiera tous les deux ans pour actualiser et prolonger le budget triennal de l’Etat, est selon elle suffisamment « permanente ». Si en plus on « cassait le thermomètre » en inscrivant que le Haut Conseil utilise systématiquement la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques, le présent projet de loi organique ne servirait plus à rien. A moins de considérer que l’article 3 du TSCG ne veut rien dire, il ne serait de fait pas respecté. Et si, à force d’astuce, le TSCG se trouvait vidé de toute portée, cela pourrait susciter une crise de confiance avec l’Allemagne.

3) Cet amendement a pour objet de renforcer la prévisibilité découlant de l’article 8 bis, sans priver le Haut Conseil de toute faculté d’appréciation en matière d’estimation du PIB potentiel.

La procédure serait la suivante :

-          lors de l’examen du projet de LPFP, le Haut Conseil rendrait, comme le prévoit le texte adopté par la commission des finances, un avis sur la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé ;

-          la différence serait qu’en cas d’avis défavorable – qu’il ne rendrait qu’en cas d’abus manifeste –, le Haut Conseil fixerait lui-même la trajectoire de PIB potentiel qu’il utilisera pour estimer le solde structurel ;

enfin, la trajectoire de PIB potentiel utilisée par le Haut Conseil pour la mise en œuvre du mécanisme de correction serait celle figurant dans le rapport annexé à la LPFP, sauf si le Haut Conseil lui a donné un avis défavorable. Dans ce cas, le Haut Conseil utiliserait la trajectoire qu’il aurait annoncée dans son avis.

Après l'alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Après le 9° du I de l'article 34, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« ...° Fixe la variation des engagements correspondant à la dette garantie par l’État, aux baux emphytéotiques et aux contrats de partenariat par lesquels l'État ou un de ses établissements publics confie à un tiers, pour une période déterminée, la gestion ou le financement de biens nécessaires au service public ; ».

Cet amendement tend à enrichir les données figurant en première partie de la loi de finances, à l'article d'équilibre, pour que le Parlement puisse se prononcer sur les différents engagements hors bilan de l'Etat.

La rédaction actuelle de la LOLF prévoit que la première partie de la loi de finances de l'année :

« Arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ;

« Comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat (…) et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ;

« Fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ».

Il est proposé de compléter ces dispositions par une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat, sous forme d'un tableau, correspondant aux baux emphytéotiques, aux partenariats public-privé (PPP), ainsi qu'à la dette garantie par l'Etat.

Après l'alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Le montant et la date d’échéance des engagements financiers significatifs de l'Etat en cours n’ayant pas d’implication immédiate sur le déficit structurel.

L’amendement se donne pour objet d’assurer au Parlement et au Haut conseil des finances publiques une information précise sur l’ensemble des engagements financiers publics, dans le cadre du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques.

En effet, même si certains –notamment les garanties accordées par l’Etat et les contrats de partenariat public-privé- n’ont pas d’implication immédiate sur le déficit structurel, leurs conséquences à long terme doivent être prises en compte, dans un souci de sincérité des comptes publics.

Alinéa 4

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

2° Deux membres nommés par le Président de l’Assemblée nationale, après avis conforme de la commission des finances de l’Assemblée nationale émis à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, et deux membres nommés par le Président du Sénat, après avis conforme de la commission des finances du Sénat émis selon les mêmes modalités. Ces avis sont précédés d'une audition publique par les commissions concernées de la personne dont la nomination est envisagée.

Ces membres sont nommés à raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macro-économiques et des finances publiques. Ils ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

Le présent amendement tend à modifier le mode de désignation des quatre membres du Haut conseil des finances publiques qui seront nommés par le Parlement. Il propose que ces personnalités soient désignées par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat après avis conforme à la majorité des trois cinquièmes de chacune des commissions des finances.

Alinéa 4, après la première phrase

Insérer deux phrases ainsi rédigées : 

À l’issue de cette audition, tout membre de la commission peut demander qu’un vote ait lieu. Il ne peut être procédé à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés par la commission des finances.

Le présent amendement tend à modifier le mode de désignation des membres du Haut conseil des finances publiques qui seront nommés par le Parlement. Ce mode de désignation risque en effet de politiser ces nominations, sans pour autant prendre en compte l’absence de garanties quant à la permanence de la dévolution à l’opposition de la Présidence de la Commission des finances du Sénat.

Afin d’apporter les garanties nécessaires d’indépendance et de compétence, il est proposé de soumettre ces nominations à la même procédure que celle prévue à l’article 13 de la Constitution pour certains emplois.

I. – Alinéas 1 et 2

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

Lorsqu’il exprime un avis sur l’estimation du produit intérieur brut potentiel sur laquelle repose le projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques le motive, notamment au regard des estimations du Gouvernement et de la Commission européenne.

II. – Alinéa 3

1° Supprimer la mention :

2°

2° Après le mot :

croissance,

insérer le mot :

il

La trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques, et revue tous les deux ans puisque telle est la périodicité prévue pour l’examen des lois de programmation, doit constituer la référence commune au Gouvernement, au Parlement et au Haut Conseil des finances publiques.

Si elle ne l’était pas, les règles du jeu ne seraient pas clairement définies et la mise en œuvre de la programmation serait perturbée.

Cet amendement propose par conséquent de faire apparaître clairement que l’estimation de la loi de programmation est la référence commune et que, lorsque le Haut Conseil des finances publiques exprime un avis sur cette estimation, il le motive et explique les différences éventuelles avec les données du Gouvernement et celles de la Commission européenne.

Après l'article 14

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Haut conseil des finances publiques et le Parlement sont informés par le gouvernement, à chaque examen d’un projet de loi de finances, des engagements financiers publics significatifs nouvellement souscrits n’ayant pas d’implication immédiate sur le déficit structurel, au sens de l’article 5 de la présente loi organique.

Cet amendement est complémentaire de celui déposé à l’article 5, et vise à permettre au Parlement et au Haut Conseil des Finances Publiques un suivi annuel de l’évolution des engagements hors bilan de l’Etat.

Alinéa 1

Compléter cet alinéa par les mots :

, telle qu’elle résulte de la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi

Cet amendement précise la trajectoire de PIB potentiel utilisée pour le déclenchement du mécanisme de correction.

Le texte de l’article 16 ne précise pas sur la base de quelle estimation de PIB potentiel le Haut Conseil des finances publiques effectuera chaque année la comparaison entre le solde structurel constaté en exécution et le solde structurel prévu par la programmation.

Cette comparaison a pour objet de vérifier que les engagements figurant dans la loi de programmation des finances publiques (donc votés par le Parlement), en recettes et en dépenses, ont bien été respectés.

Ces efforts ont été calibrés en fonction d’une trajectoire de PIB potentiel elle aussi votée par le Parlement dans le rapport annexé à la loi de programmation et sur laquelle le Haut Conseil aura donné un avis.

Dans ces conditions, il importe de préciser que le respect des engagements est jugé à l’aune de la trajectoire de PIB potentiel définie par le Parlement.

Sans cette précision, il serait possible au Gouvernement ou au Haut Conseil des finances publiques de modifier en cours de programmation leur hypothèse de PIB potentiel :

- dans le premier cas cela permettrait au Gouvernement de contourner la règle et à relâcher les efforts ;

- dans le deuxième cas, cela pourrait aboutir au déclenchement du mécanisme de correction automatique et à la nécessité de prendre des mesures supplémentaires alors même qu’il n’y aurait pas de dérapage par rapport à la programmation votée. La notion de programmation n’aurait plus de sens puisque l’ampleur des efforts à consentir ne serait plus connue à l’avance.

Dans les deux cas cela aboutirait à revenir sur la programmation votée par le Parlement.

Après l'article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le titre V du livre III du code des juridictions financières est abrogé.

L’exécutif dispose de nombreux organismes dans le domaine de l’évaluation des politiques concernant les finances publiques. Certains de ces organismes sont crées par décret et doivent donc faire l’objet d’un décret du gouvernement pour mettre fin à leurs missions :

-         la conférence nationale des finances publiques

-         le conseil d’orientation des finances publiques

-         la commission économique de la Nation

La création du Haut Conseil des Finances Publiques permettra au gouvernement et à l’exécutif de disposer des outils nécessaires à l’évaluation des politiques économiques et budgétaires et cela doit entraîner la naturelle dissolution de ces organismes créés par décrets.

Le Conseil des Prélèvements Obligatoires, dont on peut se demander si l’utilisation sera pérenne compte-tenu de la création du Haut Conseil, étant, lui, déterminé par la loi, c’est la raison de cet amendement de suppression.

Après l'alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Un membre représentant l'Association des régions de France et un membre représentant l'Assemblée des départements de France ;

Cet amendement se justifie de lui-même.

En application de l’article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (n° 84, 2012-2013).

Les auteurs de la motion estiment que :

- la loi organique ne fait que consacrer la logique austéritaire portée par le traité budgétaire européen, appelé Traité de Stabilité, de Coordination et de Gouvernance dont le bien fondé demeure à prouver,

- elle organise la mise en déclin de la dépense publique, au moment même où la crise économique et sociale dont souffre le pays nécessite au contraire une puissante et résolue intervention publique pour y répondre,

- elle prive le Parlement de nombre de ses prérogatives, les collectivités locales d'une part significative de leurs libertés et les partenaires sociaux de leur légitimité à promouvoir des politiques publiques partagées,

- elle confisque notamment, au profit d'un aéropage de prétendus « sages » sans légitimité démocratique, aux citoyens une bonne part de leur droit naturel à constater de l'utilisation des deniers publics.

Amendement n° 8, alinéas 6 à 8 (II)

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

II. - Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

2° Trois membres proposés, conjointement, par le Président de l'Assemblée nationale et les présidents des commissions des finances et des affaires sociales de l’Assemblée nationale, en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; préalablement à leur nomination, ces membres sont auditionnés conjointement et publiquement par la commission des finances et la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale ; ils sont nommés après que la liste des trois noms a été adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés respectivement par la commission des finances et la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale. Si la liste n'est pas adoptée par une des deux commissions au moins, une seconde liste est proposée. Si elle est rejetée à nouveau, les trois membres sont nommés respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et les présidents des commissions des finances et des affaires sociales de l’Assemblée nationale, après auditions mais sans vote. Ces membres ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

2° bis Trois membres proposés, conjointement, par le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances et des affaires sociales du Sénat, en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; préalablement à leur nomination, ces membres sont auditionnés conjointement et publiquement par la commission des finances et la commission des affaires sociales du Sénat ; ils sont nommés après que la liste des trois noms a été adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés respectivement par la commission des finances et la commission des affaires sociales du Sénat. Si la liste n'est pas adoptée par une des deux commissions au moins, une seconde liste est proposée. Si elle est rejetée à nouveau, les trois membres sont nommés respectivement par le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances et des affaires sociales du Sénat, après auditions mais sans vote. Ces membres ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

La protection sociale est une composante essentielle des finances publiques. Il est donc naturel que la commission des affaires sociales puisse jouer tout son rôle dans la nomination des membres du Haut Conseil. Eu égard aux importantes fonctions du Haut conseil, il convient également de s'assurer de la diversité et de la représentativité de ses membres. Si le règlement de l'Assemblée nationale prévoit que la présidence de la commission des finances revient à l'opposition, il ne s'agit au Sénat que d'une pratique. Le dispositif proposé comporte deux éléments : il soumet les nominations à l'approbation des commissions compétentes à une large majorité ; il soumet globalement à l'approbation des commissions l'ensemble des personnalités pressenties. En effet, seul un large assentiment est à même d'aboutir à un consensus sur le choix des membres, consensus nécessaire si l'on souhaite un Haut Conseil irréprochable ; seul un avis portant globalement sur l'ensemble des personnalités peut permettre d'assurer la diversité et la représentativité des membres du Haut Conseil, autre critère indispensable à son autorité.

Amendement n° 26, alinéa 5

Compléter cet alinéa par les mots :

au regard des objectifs de la loi de programmation des finances publiques, de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions pour l’année en cours

La simplification rédactionnelle introduite par l’amendement est bienvenue, mais l’absence de mention des objectifs de la LPFP, et des autres éléments, limite la portée de l’article.

Alinéa 3 de l’amendement 4

Remplacer (deux fois) le mot :

objectif 

par le mot :

estimation

Le présent sous-amendement a pour objet de clarifier ce qui est attendu sur le champ des dépenses d’assurance vieillesse et d’allocations familiales.

Le terme  « objectifs » renvoie en effet à l’ONDAM, qui répond à un pilotage bien particulier, avec un comité de suivi et une gestion infra-annuelle des crédits. Il n’existe pas de tels mécanismes sur le champ de l’assurance vieillesse ou des allocations familiales : à l’inverse des dépenses d’assurance maladie, ces dépenses ne sont pas pilotables de manière infra-annuelle, seules des réformes de fond pouvant infléchir la trajectoire.

C’est pourquoi le Gouvernement pense qu’il est plus juste d’écrire que le rapport annexé présente « l’estimation des dépenses » et non les « objectifs des dépenses » de ces régimes.

Alinéa 3 de l’amendement

Rédiger comme suit cet alinéa :

... Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l’UNEDIC exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;

Le présent sous-amendement a pour objet de clarifier les informations qui devront être fournies dans le rapport annexé dans le cadre de cet amendement.

En effet, la rédaction actuelle de l’amendement, qui vise les administrations de sécurité sociale (ASSO) hors régimes obligatoires de base (que l’on retrouve dans le PLFSS) pose deux difficultés :

D’une part, les agrégats des administrations de sécurité sociale (ASSO) et ceux annexés au PLFSS sur le champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale ne sont pas calculés selon la même norme comptable, les premiers étant établis selon les conventions de la comptabilité nationale. Les comparaisons directes entre ces différents agrégats ne seront donc pas possibles.

En outre, ces champs ne se recoupent pas et l’ensemble des régimes obligatoires de base n’est pas inclus dans les administrations de sécurité sociale (ASSO). C’est notamment le cas des pensions des fonctionnaires de l’Etat, prises en compte dans les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, qui ne sont pas incluses dans les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) mais dans celles de l’Etat selon les conventions de la comptabilité nationale.

La rédaction actuelle de l’amendement ne définit donc pas précisément un ensemble d’administrations publiques et ne permettra pas un recoupement  avec le PLFSS.

C’est pourquoi le Gouvernement propose la rédaction ci-dessus, afin de bien préciser le champ sur lequel portent les informations à communiquer, c'est-à-dire les régimes complémentaires de retraite et l’UNEDIC, qui ne font pas partie du champ du PLFSS.

Amendement n° 8

1° Alinéas 1 à 5

Supprimer ces alinéas.

2° Alinéa 8

a) Remplacer le mot :

six

par le mot :

quatre

b) Après les mots :

les présidents des commissions des finances

supprimer les mots :

et des affaires sociales

L’amendement 8 visait à ajouter deux membres nommés par les présidents des commissions des affaires sociales.

La composition actuelle qui consiste à nommer 4 membres par le Parlement est celle issue du texte du Gouvernement, à savoir : un membre nommé par les présidents de chaque Assemblée et un membre nommé par les présidents des commissions chargées des finances de chaque Assemblée. Cette composition permet un équilibre entre membres nommés par la majorité parlementaire et par l’opposition. Cela permet de renforcer l’indépendance du Haut conseil. L’ajout de deux membres nommés par les présidents des commissions chargées des affaires sociales remettrait en cause cet équilibre. Par conséquent, le gouvernement n’est pas favorable à la première partie de l’amendement.

En revanche, sous réserve de l’appréciation ultime du Parlement qui est souverain quant à l’organisation de ses travaux sur ce point, le Gouvernement n’est pas défavorable à la deuxième partie de l’amendement 8, qui consiste à ce que les membres du Haut conseil nommés par le Parlement soient auditionnés non pas par la seule commission des finances, mais également par la commission des affaires sociales, compte tenu de l’importance des finances sociales dans les finances publiques.

Alinéa 3

Après le mot :

finances

insérer les mots :

et les commissions des affaires sociales

Sous-amendement de cohérence par rapport à l'amendement n° 8 du même rapporteur.

Amendement n° 16

Compléter cet amendement par deux alinéas ainsi rédigés :

et compléter cette phrase par les mots :

dans un délai utile pour éclairer le Gouvernement en vue de l'adoption de la loi

L’amendement n°16 du Président de la commission des finances vise à rendre obligatoires les avis du Haut Conseil en cas de changement des hypothèses macroéconomiques en cours de débat.

Ces modifications en cours de débat répondent généralement à un extrême degré d’urgence. Il convient donc, tout en rendant obligatoire l’avis du Haut conseil en pareille circonstance, de garder au calendrier de son intervention la souplesse requise au regard de l’objectif primordial, qui est d’éclairer au mieux le choix du Parlement. Ainsi, le sous-amendement du Gouvernement vise à ce que le Haut Conseil mette en place une procédure d’urgence, permettant de donner un avis sur ces prévisions macroéconomiques modifiées dans des délais contraints, qui sont ceux-là mêmes s’imposent d’ores et déjà à la fois au Gouvernement et au Parlement dans ces hypothèses.

Amendement n° 12, alinéa 4

1° Remplacer les mots :

à l’ouverture de la session ordinaire

par les mots :

avant le premier mardi d’octobre

2° Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des projections sur la base desquels sont établis le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

L'amendement du sénateur Daudigny propose que le rapport économique social et financier soit un rapport commun aux PLF et PLFSS, ce qui, compte tenu de l’importance des finances sociales dans l’ensemble des finances publiques, paraît une avancée importante.

Néanmoins, l’amendement propose que le rapport soit remis le 1^er jour ouvré d’octobre, ce qui raccourcit les délais de dépôt par rapport à la pratique actuelle. Il est donc proposé que le rapport soit remis avant le 1^er mardi d’octobre, comme c’est aujourd’hui le cas.

Le II du présent sous-amendement est un amendement de précision