AMENDEMENT

Alinéa 2, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Si son avis est défavorable dans le cas de l’estimation du produit intérieur brut potentiel, il indique, pour la période couverte par la programmation, celle qu’il retiendra pour l’application du I de l’article 16.

Cet amendement, conjointement avec l’amendement … à l’article 16, a pour objet de faire en sorte que la trajectoire de PIB potentiel utilisée par le Haut Conseil pour évaluer le solde structurel soit celle du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. Pour éviter des abus manifestes de la part du Gouvernement, qui priveraient le TSCG et le présent projet de loi de toute portée en « cassant le thermomètre », le Haut Conseil aurait toutefois la faculté de rendre un avis défavorable à la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques. Il indiquerait alors lui-même quelle trajectoire de PIB potentiel il utilisera pour apprécier le respect de la programmation.

Le présent projet de loi organique doit en effet répondre à un double objectif.

1) Le premier est que la trajectoire de PIB potentiel servant à calculer le solde structurel doit être fixée une fois pour toutes au début de la programmation, et ne pas pouvoir être remise en cause par le Haut Conseil.

A défaut, les dispositions des lois de programmation des finances publiques fixant des plafonds de dépenses ou des planchers de mesures nouvelles sur les recettes n’auraient aucun sens, puisque leur respect ne garantirait pas celui de la trajectoire de solde structurel. Par ailleurs, cela permettrait au Haut Conseil de fixer, de manière largement discrétionnaire, l’effort devant être réalisé sur les dépenses et les recettes.

De ce point de vue, le texte initial, comme celui adopté par l’Assemblée nationale, aurait été inapplicable en pratique. La commission des finances du Sénat a utilement amélioré le texte, en adoptant un article 8 bis incitant le Haut Conseil à retenir la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation et précisant qu’à défaut, il devra publier sa méthodologie, ce qui l’incitera à réfléchir à deux fois avant de retenir une autre trajectoire. L’article 8 bis est parfois mal compris, parce qu’en encadrant les modalités de détermination du PIB potentiel par le Haut Conseil, il reconnaît qu’il a cette possibilité. Mais cette possibilité figure dans le texte initial, et si on ne l’encadre pas le Haut Conseil pourrait en abuser, et imposer de fait au législateur l’ampleur des mesures à prendre sur les dépenses et les recettes.

2) Compte tenu du rôle essentiel que jouera la trajectoire de PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques, il est indispensable de s’assurer que celle-ci n’est pas biaisée.

Or – comme le montre le rapport de la commission des finances –, les hypothèses de croissance effective des gouvernements successifs ont présenté depuis quinze ans un fort biais optimiste. Avec le TSCG, qui raisonne en termes de solde structurel, l’hypothèse de croissance effective va perdre de son importance, et les gouvernements vont être incités à retenir des hypothèses optimistes pour le PIB potentiel. Certes, le texte adopté par la commission des finances prévoit que l’avis du Haut Conseil devra notamment porter, dans le cas des projets de loi de programmation, sur la trajectoire de PIB potentiel ; mais cet avis serait purement consultatif. Dans ces conditions, il est certain que les gouvernements retiendront des estimations du PIB potentiel biaisées à la hausse. Quand, à la fin de 2010, a été votée la loi de programmation 2011-2014, chacun savait que la croissance ne serait pas de 2,5 % par an de 2012 à 2014, ce qui n’a pas empêché ce texte d’être adopté avec ces hypothèses, ce qui privait de toute portée pratique son plafond de dépenses et son plancher de mesures nouvelles sur les recettes, correspondant à un effort bien trop faible.

Il n’est donc pas possible, comme on  pourrait a priori l’envisager, de se contenter de prévoir que le Haut Conseil utilise, pour son estimation du solde structurel, la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques.

Le solde structurel sera probablement proche de l’équilibre d’ici quelques années. Si l’on se contentait de prévoir que le Haut Conseil utilise nécessairement cette trajectoire de PIB potentiel, le Gouvernement pourrait alors faire adopter une loi de programmation des finances publiques reposant sur une estimation de la croissance potentielle de, par exemple, 2 % par an (contre actuellement 1,1 % pour la Commission européenne et environ 1,5 % pour le projet de loi de programmation des finances publiques). Si le taux couramment utilisé est alors de 1,5 %, cela implique que le solde structurel, estimé selon la méthodologie habituelle, se dégradera de 0,25 point de PIB par an, soit 1,25 point de PIB sur la législature. Comme en plus le mécanisme de correction prévu par l’article 16 ne se déclenche qu’avec un dérapage d’au moins 0,5 point de PIB, cela signifie que l’on pourrait avoir, à la fin de cette législature, un déficit structurel de 1,75 point de PIB, sans que rien ne se passe.

La Commission européenne a déjà accepté d’interpréter de manière très souple la notion de « dispositions contraignantes et permanentes », puisque selon elle elles n’ont pas besoin d’être juridiquement contraignantes, et qu’une loi de programmation des finances publiques, que l’on modifiera tous les deux ans pour actualiser et prolonger le budget triennal de l’Etat, est selon elle suffisamment « permanente ». Si en plus on « cassait le thermomètre » en inscrivant que le Haut Conseil utilise systématiquement la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques, le présent projet de loi organique ne servirait plus à rien. A moins de considérer que l’article 3 du TSCG ne veut rien dire, il ne serait de fait pas respecté. Et si, à force d’astuce, le TSCG se trouvait vidé de toute portée, cela pourrait susciter une crise de confiance avec l’Allemagne.

3) Cet amendement a pour objet de renforcer la prévisibilité découlant de l’article 8 bis, sans priver le Haut Conseil de toute faculté d’appréciation en matière d’estimation du PIB potentiel.

La procédure serait la suivante :

-          lors de l’examen du projet de LPFP, le Haut Conseil rendrait, comme le prévoit le texte adopté par la commission des finances, un avis sur la trajectoire de PIB potentiel du rapport annexé ;

-          la différence serait, comme le prévoit cet amendement, qu’en cas d’avis défavorable – qu’il ne rendrait qu’en cas d’abus manifeste –, le Haut Conseil fixerait lui-même la trajectoire de PIB potentiel qu’il utilisera pour estimer le solde structurel ;

-          enfin, l’amendement … à l’article 16 prévoit, par coordination, que la trajectoire de PIB potentiel utilisée par le Haut Conseil pour la mise en œuvre du mécanisme de correction est celle figurant dans le rapport annexé à la LPFP, sauf si le Haut Conseil lui a donné un avis défavorable. Dans ce cas, le Haut Conseil utiliserait la trajectoire qu’il aurait annoncée dans son avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques.