En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives (n° 320, 2011-2012).

En première lecture, le Sénat a adopté une motion tendant à opposer la question préalable, présentée par la commission des lois à l'initiative des groupes CRC et RDSE.

Les motifs qui justifiaient en première lecture la présentation de cette motion demeurent, compte tenu du texte quasiment identique adopté en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, sous réserve de quelques paragraphes additionnels :

- la méthode retenue pour élaborer ce type de loi de simplification aboutit à des textes illisibles et hétéroclites, qui portent atteinte à la clarté et à la sincérité des débats parlementaires ;

- l'engagement de la procédure accélérée accentue la difficulté de délibérer sur un pareil texte, dans des délais particulièrement réduits ;

- dans leur majorité, les dispositions du texte excèdent le cadre d'une loi de simplification et constituent des réformes de fond qui appellent des débats spécifiques approfondis, qui ne peuvent avoir lieu à l'occasion de l'examen d'un tel texte.

Alinéas 15 et 16

Remplacer ces alinéas par cinq alinéas ainsi rédigés :

« 6° L’article L. 211-8 est ainsi modifié :

« a) Au premier alinéa, les mots : « par les fédérations, confédérations ou associations familiales adhérentes » sont supprimés ;

« b) Après le premier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Pour l’union nationale, les membres du conseil désignés le sont par les fédérations, confédérations ou associations familiales nationales adhérentes regroupant les associations familiales telles que définies à l’article L. 211-1.

« Pour chaque union départementale, les membres du conseil désignés le sont par les fédérations telles que définies à l’article L. 211-4 et les associations familiales départementales adhérentes ayant pour but essentiel la défense des intérêts matériels et moraux de certaines catégories de familles. Chacune de ces fédérations et associations est affiliée à un mouvement familial national agréé par l’Union nationale des associations familiales à ce titre, conformément à l’article L. 211-1. »

Le mouvement familial est organisé selon une logique pyramidale, avec un double niveau national et départemental, historiquement affirmé dès l’exposé des motifs de l’ordonnance du 3 mars 1945. Elle est d’ailleurs reprise dans le cadre de l’exposé des motifs de la loi du 11 juillet 1975. Afin de ne pas limiter sa représentation à certaines familles, le législateur a proposé non seulement d’élargir les catégories de familles visées mais également de permettre « (…) aux associations défendant des intérêts spécifiques et aux grands mouvements familiaux d’être représentés en tant que tels au sein des Unions départementales et de l’Union nationale. »

L’article L. 211-8 du code de l’action sociale et des familles prévoit que : « L'union nationale et chaque union départementale des associations familiales sont administrées par un conseil dont les membres doivent être pour partie élus, au suffrage familial tel qu'il est prévu à l'article L. 211-9, pour partie désignés par les fédérations, confédérations ou associations familiales adhérentes selon les proportions que doivent prévoir les statuts de ces unions. »

Interrogé par l’Union nationale des associations familiales (UNAF) sur les modalités d’application des règles relatives à la composition des conseils d’administration des unions départementales des associations familiales (UDAF), le Ministre de la Santé a précisé en 1976 qu’étaient amenées à désigner les membres des conseils d’administration des UDAF les fédérations départementales, celles-ci étant affiliées à un mouvement familial national agréé par l’UNAF et les associations départementales défendant les intérêts de familles rencontrant des difficultés particulières qui sont affiliées à un mouvement familial national agréé par l’UNAF. Depuis cette date, les administrateurs sont désignés au sein des conseils d’administration des UDAF en tenant compte de la réponse ministérielle.

Au fils des ans, l’application de cette règle s’est révélé être un facteur de pluralisme au sein des conseils d’administration des UDAF puisqu’elle a contribué à améliorer la représentation des familles qui rencontrent des difficultés particulières (parents d’enfants adoptés, de jumeaux ou d’enfants handicapés) n’auraient pas pu faire entendre leur voix par un autre moyen compte tenu du faible nombre d’associations auxquelles elles adhèrent. 

Cette règle a pourtant été contestée en justice. La Cour de cassation a précisé dans un arrêt du 30 avril 2009 que toute fédération ou association, adhérente à une UDAF, peut désigner un administrateur au conseil d’administration de celle-ci.

Les conséquences de cet arrêt sont dommageables pour la gouvernance des UDAF, les conseils d’administration étant susceptibles de devenir pléthoriques (en moyenne 30 associations adhérentes par UDAF), et pour la pluralité des UDAF, les intérêts des familles rencontrant des difficultés particulières étant moins bien représentés. 

La modification proposée vise ainsi à pérenniser le fonctionnement des conseils d’administration des UDAF et à éviter les divergences d’interprétation pouvant créer une insécurité, source potentielle de difficultés de gouvernance.