En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (n°79, 2010-2011).

Les auteurs de la motion repoussent les termes de la loi de programmation au motif que :

- le texte préempte de manière scandaleuse le contenu des politiques publiques qui pourrait découler des rendez vous électoraux de 2012,

- le texte n'offre aucune place à une réforme fiscale de grande ampleur, condition nécessaire à tout effort de redressement des comptes publics,

- le texte ne propose aucune inflexion notable des politiques publiques en faveur de la croissance et de l'emploi, d'autant qu'il s'attache à prolonger la démarche de liquidation d'emplois publics mise en œuvre depuis plusieurs années,

- le texte encadre de manière dangereuse l'intervention des collectivités locales et celle de la Sécurité Sociale, au point de mettre en cause l'égal accès des citoyens de notre pays aux prestations et aux droits sociaux collectifs.

Après l'alinéa 101 du rapport annexé

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

Dans un scénario alternatif où la croissance de l'activité n'atteindrait que 2 % par an sur 2012-2014, les recettes publiques connaîtraient une croissance spontanée moins dynamique et cela affecterait la trajectoire de déficit public sur la période.

Bien que l'impact de la croissance sur le solde public ne soit pas automatique, il est possible d'évaluer l'ordre de grandeur de l'effort supplémentaire nécessaire pour conserver la même trajectoire de déficit en points de PIB. Toutes choses égales par ailleurs, cet effort serait compris entre 4 Md€ et 6 Md€ chaque année. Il pourrait toutefois être accru par une évolution moins favorable du taux de chômage, ou une élasticité des prélèvements obligatoires au PIB moins élevée. Le Gouvernement y ferait face par des mesures d'économies supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales pour assurer le respect de la trajectoire de déficit fixée dans la présente loi de programmation.

L'objet de la loi de programmation pluriannuelle est de présenter la politique du Gouvernement dans un cadre macroéconomique central et équilibré. La trajectoire de solde public présentée dans ce projet de loi de programmation des finances publiques est à cet égard un engagement fort du Gouvernement : si la croissance s'avérait moins forte que prévu, ramener le déficit à 3 % du PIB en 2013 impliquerait de mettre en œuvre des mesures d'économie supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales pour respecter cet engagement. Ceci est tout à fait compatible avec l'architecture d'ensemble du projet de loi, qui prévoit des plafonds de dépenses et des planchers de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, et n'interdit donc nullement de se donner des objectifs plus ambitieux en cas de besoin.

Afin d'illustrer les efforts supplémentaires à produire dans le cas d'une hypothèse de croissance différente, l'amendement du Gouvernement enrichit le rapport annexé d'une évaluation de cet effort supplémentaire, qui est de l'ordre de 4 à 6 Md€ par an avec une hypothèse de croissance de +2%.

Alinéas 6 à 10

Supprimer ces alinéas.

Amendement de conséquence.

Le rapport annexé permet d'illustrer les efforts supplémentaires à produire dans une hypothèse de croissance différente.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Pour le calcul de l'évolution des dépenses des collectivités territoriales, telle qu'elle figure dans le rapport annexé, les dépenses réalisées par les collectivités territoriales et compensées en vertu des articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ne sont pas prises en compte.

Pour atteindre l'objectif fixé par le Gouvernement d'un déficit nul ou proche de 0 en 2014 pour les collectivités territoriales, le projet de loi de programmation prévoit la réduction par 7 du rythme d'évolution des dépenses publiques locales, soit 0,6 % en volume, contre 4,2 % sur la période 2000-2008. Les collectivités territoriales sont donc contraintes de réaliser environ 8 milliards d'euros d'économie par an sur la période.

Or, une part importante de leurs dépenses est conditionnée par le montant des chargées transférées par l'État, sur lesquelles les collectivités territoriales n'ont aucune marge de manœuvre.

Par conséquent, l'évolution des dépenses hors charges transférées est d'autant plus contrainte que la dynamique des charges transférées est forte.

Il convient donc d'exclure ces dépenses de la norme d'évolution des dépenses des collectivités territoriales.

Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion est ainsi modifié :

1° Les quatre derniers alinéas du II sont supprimés ;

2° Après le II, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :

« ... . - À compter de l'exercice 2010, l'État assure la compensation au département des sommes versées au titre des articles L. 262-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles sur la base de la différence entre le produit de cette compensation et les dépenses réelles constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements.

« Cette compensation est ajustée chaque année, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

« Dans l'attente du calcul de la compensation définitive au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent. »

II. - La compensation complémentaire aux départements est assurée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement vise à compenser intégralement les conseils généraux, des dépenses réellement constatées au titre du versement du Revenu de Solidarité Active (RSA).

Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le code de l'action sociale et des familles est ainsi modifié :

1° La section 1 du chapitre II du titre III du livre I^er est complété par une sous-section ainsi rédigée :

« Sous-section 3

« Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement 

« Art. L. 232-11-1. - À compter de 2010, les charges résultant, pour les départements, des prestations versées au titre des articles L. 232-3 et L. 232-8 du code de l'action sociale et des familles sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements.

« La compensation versée en application de l'article L. 232-3 précité est calculée hors le montant actualisé versé en 2001 au titre de la prestation spécifique de dépendance, créée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.

« Les compensations versées au titre des deux alinéas précédents sont ajustées par département, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

« Dans l'attente du calcul de ces compensations définitives au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent. »

2° Après l'article L. 232-3, il est inséré un article L. 232-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 232-3-1. - I. - Pour chaque département, le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile est calculé en prenant en référence le plan d'aide moyen national établi par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

« Sur la base de la moyenne des dépenses constatées au titre des trois derniers exercices, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule, pour chaque département et au niveau national, les montants moyens des plans d'aide établis à l'aide de la grille nationale mentionnée à l'article L. 232-2 pour chacun des groupes iso-ressources.

« Elle détermine aussi pour chaque département et au niveau national le montant moyen des plans d'aide sur l'ensemble de ces groupes.

« II. - Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide est supérieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant national résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I.

« III. - Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide est inférieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant départemental résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I.

« IV. - Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé au II et III. »

3° Après l'article L. 232-8, il est inséré un article L. 232-8-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 232-8-1. - I. - Le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement est calculé en prenant en compte l'ensemble des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2 versés dans le département aux établissements relevant du I de l'article L. 313-12.

« La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule pour chaque département et au niveau national, les valeurs départementales et la valeur nationale du point groupe iso-ressources dépendance en divisant pour le dernier exercice connu le total des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2 par le total des points groupes iso-ressources dépendance des établissements concernés.

« La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule aussi le groupe iso-ressources moyen pondéré des établissements relevant du I de l'article L. 313-12 dans le département.

« II. - Pour les départements dont la valeur du point groupe iso-ressources dépendance est supérieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d'abord, la valeur nationale du point groupe iso-ressources dépendance par le groupe iso-ressources moyen pondéré départemental, et ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l'article L. 313-12.

« III. - Pour les départements dont la valeur du point groupe iso-ressources dépendance est inférieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d'abord, la valeur départementale du point groupe iso-ressources dépendance par le groupe iso-ressources moyen pondéré départemental, et ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l'article L. 313-12. 

« IV. - Chaque département reçoit 90% du droit à compensation visé aux II et III. »

II. - La compensation complémentaire aux départements est assurée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement vise à compenser les conseils généraux à hauteur de 90 % des dépenses réellement constatées au titre du versement de l'Allocation Personnalisée d'Autonomie (APA).

Après l'article 4, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article L. 245-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 245-1-1. - À compter de 2010, les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements.

« La compensation versée au titre de l'alinéa précédent est ajustée par département, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 

« Dans l'attente du calcul de cette compensation définitive au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent. »

II. - La compensation complémentaire aux départements est assurée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes pour l'État est compensée à due concurrence par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement vise à compenser intégralement les conseils généraux, des dépenses réellement constatées au titre du versement de la Prestation de Compensation du Handicap (PCH).

Supprimer cet article.

Le gel en valeur des dotations de l'État aux collectivités territoriales impose aux collectivités territoriales une réduction disproportionnée et injustifiée de leurs dépenses, au détriment de l'investissement et des services publics locaux.

Alinéa 2

Supprimer les mots :

du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et

Depuis l'examen de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2012, les auteurs de l'amendement demandent l'exclusion du FCTVA de l'enveloppe fermée des dotations. Le Gouvernement et la majorité ont constamment rejeté cette proposition, entrainant par conséquent une perte de recettes pour les collectivités territoriales et un gain pour l'État.

Les dépenses d'investissement des collectivités territoriales sont appelées inévitablement à se réduire, et par là même le montant du FCTVA. Ainsi, son maintien dans l'enveloppe fermée aurait permis d'apporter un supplément de recettes aux collectivités territoriales.

Or, le Gouvernement a choisi d'exclure le FCTVA de l'enveloppe fermée pour la période de programmation 2011-2014.

Les auteurs de l'amendement dénoncent cette décision, qui entraine une perte de 200 M€ en 2011 pour les collectivités territoriales et qui confirme la volonté du Gouvernement, de faire des dépenses locales, la variable d'ajustement du budget de l'État.

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au quatrième alinéa de l'article 108 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, les mots : « constituant l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales » sont remplacés par les mots : « constituant les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ».

Une clarification des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales est indispensable.

Celle-ci passe notamment par une précision sémantique, relative à l'intitulé du document budgétaire annexé à chaque projet de loi de finances, appelé « Effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales ».

Les sommes versées par l'État aux collectivités résultent pour la majeure partie des compensations des charges transférées, des dégrèvements de fiscalité locales ou des compensations de suppression d'impôts locaux.

Ces relations financières ne peuvent donc être légitimement qualifiées d'effort de l'État envers les collectivités territoriales.

Alinéas 1 à 5

Remplacer ces alinéas par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Pour l'application de la présente loi, au titre d'une année donnée :

1° Si les dépenses de l'État ou des régimes obligatoires de base de sécurité sociale excèdent les montants prévus à l'article 5 et au I. de l'article 8, ce dépassement peut être compensé par des mesures nouvelles supplémentaires au sens de l'article 9.

2° Si le niveau cumulé depuis 2011 des mesures nouvelles en recettes au sens de l'article 9 est inférieur aux montants prévus à cet article, il peut être compensé par une réduction des dépenses de l'État et des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale prévues à l'article 5 et au I. de l'article 8. 

L'article 13, modifié par amendement en commission des finances du Sénat, instaure une règle de « compensation » entre efforts en recettes et en dépense : si l'évolution des dépenses de l'ensemble des administrations publiques hors administrations publiques locales excédait les montants prévus dans un tableau ajouté par l'amendement, ce dépassement pourrait être compensé par des mesures en recettes additionnelles à celles prévues à l'article 9 du projet de loi de programmation.

Le principe d'un tel mécanisme de fongibilité est intéressant et peut être retenu par le Gouvernement. Il a d'ailleurs été évoqué dans le cadre des travaux du groupe « Camdessus ».

Néanmoins, tel que son champ est défini en dépense, il ne constitue pas un instrument opérationnel de pilotage puisqu'il ne peut s'appliquer que sur un périmètre sur lequel le Gouvernement et le Parlement disposent de leviers directs d'action.

Or la capacité du Gouvernement à piloter les dépenses des administrations publiques est variable selon les secteurs. Ainsi, les leviers dont dispose l'État sur les dépenses de l'Unédic ou des régimes complémentaires ne sont pas suffisants pour qu'un dérapage des dépenses de ces acteurs puisse être compensé par des mesures nouvelles en recettes. C'est pour cette même raison que la commission des finances du Sénat a exclu les dépenses et recettes des collectivités locales du champ de l'amendement.

En outre, les dépenses de l'Unédic ont une forte composante conjoncturelle puisqu'elles sont directement liées à l'évolution du taux de chômage. Les inclure dans cette règle de « compensation » dénaturerait le projet du Gouvernement, qui souhaite s'engager sur une trajectoire d'efforts structurels en dépense et recettes.

Aussi le présent amendement reprend-il le principe de compensation introduit par la commission des finances du Sénat mais précise son champ d'application en dépense, en le limitant aux dépenses de l'État et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, c'est-à-dire les champs de dépense couverts par les articles 5 et 8. L'architecture d'ensemble du texte est alors totalement cohérente. Il ne paraît en revanche pas utile de prévoir un seuil de déclenchement du principe de « compensation », qui doit pouvoir s'appliquer dès qu'un dépassement en dépense est constaté, quel que soit son niveau.